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Stephan Eisel

Bürgerentscheide ohne Bürgerresonanz

Zur geringen Akzeptanz direktdemokratischer Verfahren in den Kommunen

Die freiheitliche Demokratie kennt über das Wahlrecht hinaus viele Formen der Bürgerbeteiligung. Sie reichen von der gesetzlich vorgeschriebenen Bürgerbeteiligung im Planungsrecht über die Mög­lichkeiten zum Engagement in Verbänden, Parteien und Bürgerinitiativen bis hin zur Teilnahme am öffentlichen Diskurs bei Bürgerversammlungen, mit Petitionen, Leserbriefen und Unterschriften­sammlungen oder der Wahrnahme des Demonstrationsrechts.

Trotz dieser Vielfalt der Mitwirkungsmöglichkeiten verengt sich die öffentliche Debatte über Bür­gerbeteiligung oft eindimensional auf die Forderung nach häufigeren Plebisziten. Dabei suggeriert die Rede von einer „direkten Demokratie“ nicht nur eine vermeintlich höhere Legitimität der plebis­zitären gegenüber der repräsentativen Demokratie, sondern sie ignoriert einfach die tatsächlich geringe Ak­zeptanz „direktdemokratischer“ Verfahren bei den Bürgern.

2011 ergab eine Umfrage der Bertelsmann-Stiftung¹ dass 94 Prozent der Bundesbürger in Wahlen die beste Form der politischen Beteiligung sehen. Volksentscheide oder Abstimmungen über Infra­strukturprojekte kommen auf nur 78 bzw. 68 Prozent Zustimmung. 39 Prozent der Bundesbürger wollen sich über Wahlen hinaus ausdrücklich nicht am politischen Prozess beteiligen. Sie nehmen ihr Recht der Delegation ihrer Mitwirkungsrechte auf von ihnen gewählte Vertreter wahr. Dies wird vom Grundgesetz ebenso garantiert wie das Engagement der Bürger und ihre Teil­habe am politi­schen Entscheidungsprozess weit über die Teilnahme an Wahlen hinaus.

Dass Bürger mit ihrer Meinung und ihrem Sachverstand die Vorschläge staatlicher Insti­tutionen und Entscheidungen demokratischer Gremien auf den Prüfstand stellen, ist ein demokratisches Grund­recht. Aber im Verständnis des Grundgesetzes leitet sich daraus aber kein Politikzwang ab. Dass die meisten Bürger ihr Recht auf politische Entscheidungsdelegation nicht gegen ein System ständiger Politikbefassung eintauschen wollen, zeigt auch die auffallend geringe Nutzung direktdemokrati­scher Verfahren, die seit einigen Jahren flächendeckend angeboten werden.

So sind in allen Bundesländern plebiszitäre Entscheidungen nicht nur auf Landesebene, son­dern auch in Kommunen möglich. Die Rele­vanz und Akzeptanz solcher direktdemokratischer Instrumen­te vor Ort lässt sich dabei insbesondere durch drei Fragestellungen überprüfen:²

1. Wie häufig wurden direktdemokratische Angebote wie Bürgerbegehren bisher tat­sächlich genutzt und aus der Bevölkerung initiiert? 

2. Wie oft erreichten solche direktdemokratischen Initiativen wenigstens das Minimum an Unterstützung, das zum Bürgerentscheid führte und damit allen wahlberechtigten Bürgern die Möglichkeit der Teilnahme an Abstimmungen eröffnete ? 

3. Wie intensiv wurde die Möglichkeit zur Teilnahme an plebiszitären Abstimmungen tatsächlich genutzt, d. h. wie hoch lag jeweils die Wahlbeteiligung?

Die Grundlagen: Begehren und Entscheid

Im Wesentlichen geht es bei den sog. „direktdemokratischen“ Angeboten um zwei Verfahren:

• Das Bürger- bzw. Volksbegehren zwingt die zuständigen Parlamente durch eine bestimmte Zahl von Unterschriften dazu, sich mit bestimmten Themen zu befassen.
• Der erfolgreiche Bürger- bzw. Volksentscheid als Urnenabstimmung (mit Briefwahl) ersetzt im Falle der parlamentarischen Ablehnung des Anliegens eines Volks- oder Bürgerbegehrens den ablehnenden Parlamentsbeschluss. 

Ein Entscheid erübrigt sich also immer dann, wenn sich das zuständige Parlament das Anliegen ei­nes Begehrens zu Eigen macht. Andererseits haben auch Parlamente die Möglichkeit, eine Frage durch eigenen Beschluss den Bürgern zur Abstimmung vorzulegen. Auf kommunaler Ebene spricht man dann vom „Ratsbürgerentscheid“.

Für Kommunen wurden direktdemokratische Verfahren in den 16 Bundesländern zu unterschiedli­chen Zeitpunkten eingeführt. Auf die längste Tradition kommunaler Plebiszite blickt Baden-Würt­temberg zurück, wo es dieses Instrument seit 1956 gibt. In den 55 Jahren seit ihrer Einführung fan­den dort allerdings nur 302 Bürgerentscheide statt, davon 180 als „Ratsbürgerentscheide“ nicht aus der Bürgerschaft, sondern von kommunalen Gremien initiiert.

Ab Mitte der 90er Jahre ermöglichen auch die anderen Bundesländer (zuletzt seit 2005 Berlin) kom­munale Bürgerbehren und Bürgerentscheide. Eine besondere Bedeutung kommt dabei Bayern zu, wo am 1. Oktober 1995 in einem Volksentscheid eine Mehrheit von 57,8 Prozent der Abstimmen­den (bei der Wahlbeteiligung von 36,9 Prozent) die Einführung von Bürgerbegehren und –entschei­den auf kommunaler Ebene beschlossen hat. Der Volksentscheid war durch ein entsprechendes Volksbegehren erzwungen worden, das der Landtag abgelehnt hatte.³ Da es in Bayern eine beson­ders hohe Zahl selbstständiger (kleiner) Gemeinden gibt, entfallen in Deutschland seitdem etwa 40 Prozent aller kommunalen direktdemokratischen Verfahren auf dieses Bundesland.

Die erforderlichen Quoren für Bürgerbegehren und –entscheide unterscheiden sich zwar je nach Bundesland, bewegen sich aber in einer ähnlichen Bandbreite. Ein erfolgreiches Bürgerbegehren muss von 3 – 10 Prozent der stimmberechtigten Bürger unterstützt werden. Bürgerentschei­de sind in den meisten Bundesländern erfolgreich, wenn die Mehrheit der abgegebenen Stim­men, mindes­tens aber 25 Prozent der Wahlberechtigten zustimmen. In Bayern, Berlin und Thüringen liegt dieser Hürde je nach Gemeindegröße teilweise bei nur zehn Prozent. Generell gilt: Je größer die Ge­meinde desto geringer die erforderliche prozentuale Unterstützung für Bürgerbegehren und -ent­scheid.

Gemeinde-Index: Bürgerentscheide in nur wenigen und kleineren Gemeinden

In der Bundesrepublik Deutschland gibt es 13.158 selbstständige Gemeinden, in denen von 1956 – 2011 aus der Bürgerschaft 5.027 Bürgerbegehren initiiert wurden.⁴ Zehn Prozent davon wurden letztlich aber noch nicht einmal offiziell eingereicht bzw. zurückgezogen. 27 Prozent der Bürgerbe­gehren scheiterten, weil sie nicht die notwendige Zahl der Unterschriften erreichten und 12 Prozent haben sich durch Ratsbeschlüsse erledigt.

In den 55 Jahren von 1956 – 2011 führten also nur etwa 2000 Bürgerbegehren zu Bürgerentschei­den. Das sind in über 13.000 Gemeinden durchschnittlich nur 36 aus der Bürgerschaft initiier­te kommunale Plebiszite jährlich. Dazu kamen 810 Ratsbürgerentscheide, die von kommunalen Gremien eingeleitet worden sind.

Noch aufschlussreicher sind die Durchschnittswerte für die einzelnen Bundesländer, weil sie auch die in den Bundesländern sehr unterschiedliche Zahl der selbstständigen Gemeinden einbeziehen, in denen ein Bürgerentscheid möglich ist. So gibt es in Bayern über 2000 selbstständige Gebietskör­perschaften mit im Durchschnitt 4.639 Wahlberechtigten, in Nordrhein-Westfalen aber nur 426 Ge­meinden mit durchschnittlich 33.220 Wahlberechtigten. Schon daraus ergibt sich, dass in Bayern prinzipiell deutlich mehr Bürgerentscheide stattfinden können als in Nordrhein-Westfalen.

Der Gemeinde-Index für Bürgerentscheide⁵ berücksichtigt diese Faktoren und ermittelt einen zwischen den Bundesländern vergleichbaren Wert. Er sagt aus, in wie vielen Gemeinden im jährli­chen statischen Mittel aus der Bürgerschaft initiierte Bürgerentscheide stattgefunden haben:

Aus der Bürgerschaft initiierte Bürgerentscheide pro Gemeinde im jährlichen Durchschnitt

Im bundesdeutschen Durchschnitt ergeben sich daraus 0,033 jährlich aus der Bürgerschaft initiierte Bürgerentscheide pro Gemeinde oder anders ausgedrückt: Durchschnittlich kommt es in einer selbstständigen deutschen Gemeinde nur ca. alle 30 Jahre zu einem aus der Bürgerschaft initii­erten Bürgerentscheid. Dabei spielt die Gemeindegröße eine entscheidende Rolle: Die Hälfte aller direktdemokratischen Verfahren fand in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern statt, nur zwölf Prozent in Städten mit mehr als 200.000 Einwohnern.

Wähler-Index: Bürgerentscheide erreichen nur wenige Wähler

Zu einem ähnlichen Befund kommt man, wenn man die Zahl der jährlich bei kommunalen Bürge­rentscheiden zur Teilnahme aufgerufenen Wahlberechtigten im Verhältnis zur Gesamtzahl wahlbe­rechtigter Bürger im jeweiligen Bundesland betrachtet. Dieser Wähler-Index für Bürgerentschei­de⁷ zeigt, dass nur ein verschwindend geringer Anteil der Wahlberechtigten bisher aus der Bürger­schaft zur Teilnahme an Bürgerentscheiden eingeladen wurde. In der Regel erreichen Bürgerent­scheide die Wähler ebenso wenig wie Bürgerbegehren die Bürger mobilisieren. Dieser Wert er­höht sich auch nicht wesentlich, wenn man die von kommunalen Gremien initiierten Ratsbürger­scheide einbezieht.

Zu Bürgerentscheiden aufgerufene Wahlberechtigte im jährlichen Durchschnitt

Bundesweit sind durch Initiativen aus der Bürgerschaft (Bürgerbegehren) im jährlichen Durch­schnitt nur 3,38 % der Kommunalwahlberechtigten zur Teilnahme an Bürgerentscheiden aufgeru­fen. Selbst unter Einbe­zug von Ratsbürgerentscheiden liegt der Wert nur geringfügig höher (3,8 %). Ohne die Stadtstaa­ten verschaffen Bürgerinitiativen pro Jahr nur einem Prozent der kommu­nalen Wahlberech­tigten die Möglichkeit an einem Bürgerentscheid teilzunehmen (incl. Rats­bürgerentscheide: 1,4%).

Folgenlose Quorenabsenkung: Fallbeispiel Nordrhein-Westfalen

Für die sehr geringe Nutzung der angebotenen direktdemokratischen Möglichkeiten durch die Bürger machen die Protagonisten solcher plebiszitären Elemente regelmäßig die vermeintlich zu hohen Quoren für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide verantwortlich. Man begann deshalb damit, diese Quoren zu senken, um dadurch eine höhere Zahl direktdemokratischer Abstimmungen zu erreichen. Das gilt beson­ders für Nordrhein-Westfalen.

In den siebzehn Jahren von 1994 bis Ende 2011 kam es in den 426 eigenständigen kommunalen nordrhein-westfälischen Gebietskörperschaften (396 selbstständigen Städten und Gemeinden und 30 Landkreise) nur zu 615 von Bürgern initiierten direktdemokratischen Verfahren (Bürgerbegeh­ren), die zu 153 Bür­gerentscheiden führten. In 13 Fällen kam es zu Ratsbürgerentscheiden.

Damit verzeichnet das bevölkerungsreichste Bundesland seit der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid durchschnittlich 37 kommunale direktdemokratischen Verfahren pro Jahr. Sta­tistisch wur­den in nur acht Prozent der möglichen nordrhein-westfälischen Städte, Gemeinden und Landkreise überhaupt Bürgerbegehren eingeleitet, die Erfolgsquote der zumindest erfolgreichen Sammlung der notwendigen Unterschriftenzahl liegt bei weniger als der Hälfte.

In der Annahme, dass das sehr geringe Interesse der Bürger an solchen Verfahren an zu strengen Re­geln liege, senkte der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die erforderlichen Zustimmungsquoren für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid gleich zweimal. 1994 verlangte das Gesetz für einen er­folgreichen Bürgerentscheid noch die Zustimmung von 25 Prozent der stimmberechtigten Bürger. Im Jahr 2000 wurde diese Quote auf 20 Prozent und ab 2012 für Städte über 100.000 Einwohner auf 10 Pro­zent und Städte über 50.000 Einwohner auf 15 Prozent gesenkt.¹⁰ Zugleich wurden auch die for­malen Voraussetzungen für die Einleitung eines Bürgerbegehrens weiter geöffnet.

Als Motiv für diese Quorenabsenkung am 8. Dezember 2011 durch die damalige Landtagsmehrheit aus SPD, Grünen und Linke wurde von den Befürwortern ausdrücklich angeführt, man wolle Bür­gerentscheiden leichter zum Erfolg verhelfen.¹¹ 2012 galten die neuen Regelungen erstmals.

Ein Bürgerbegehren, das nach der nordrhein-westfälische Gemeindeordnung von jedem in der je­weiligen Kommune stimmberechtigten Bürger in Gang gesetzt werden kann, verpflichtet nach den neuen Bestimmungen die kommunale Verwaltung „schriftlich eine Einschätzung der mit der Durch­führung der verlangten Maßnahme verbunden Kosten“ zu erstellen.¹² Diesen Verwaltungsaufwand kann also jeder verursachen, der sich formal auf das Verfahren „Bürgerbegehren“ beruft und zwar gänzlich unabhängig von Erfolgsaussichten und Seriosität. Die Kostenschätzung der Verwaltung muss der folgenden Unterschriftensammlung beigefügt werden.

Fristen gelten bei Bürgerbegehren für das Erreichen der not­wendigen Unterschriftenzahl nur, wenn sie sich gegen bereits gefasste Ratsbeschlüsse richten (sechs Wochen). Bürgerbegehren können in Nordrhein-Westfalen also eingereicht werden ohne zumindest ein Mindestmaß an Unterstützung aus der Bürgerschaft zu haben und mit offenem Ende der Frage ausweichen, ob sie überhaupt die Chan­ce haben, die notwendige Unterstützung für einen Erfolg zu finden.

Erfolgreich ist die Unterschriftensammlung für ein Bürgerbegehren in Nordrhein-Westfalen bereits, wenn sie von einem relativ geringen Prozentsatz der Stimmberechtigten in der jeweiligen Kommune unterstützt wird.¹³ Es gilt eine Staffelung von 3 Prozent der Stimmberechtigten bei Städ­ten oder Landkreisen über 500.000 Einwohner bis zu 10 Prozent der Stimmberechtigten in Gemein­den bis zu 10.000 Einwohnern. Im westfälischen Städtchen Neuenkirchen (13.000 Einwohner) kön­nen also schon 990 stimmbe­rechtigte Bürger durch ein Bürgerbegehren erzwingen, dass sich der Stadtrat mit einem bestimmten Thema befasst, in Bonn (320.00 Einwohner) sind es 9.665 Bürger und in Köln (1.017.000 Einwohner) 23.000 Bürger. Der­art niedrige Quoren gelten ansonsten nur in Berlin, Hamburg und Hessen.

Entspricht der Rat einem Bürgerbegehren nicht, muss innerhalb von drei Monaten ein Bürgerent­scheid als Befragung aller kommunalwahlberechtigten Bürger angesetzt werden. Der Rat selbst kann nur mit zwei Dritteln seiner gesetzlichen Mitglieder einen Ratsbürgerentscheid herbeiführen.

Auch für Bürgerentscheide hat Nordrhein-Westfalen Ende 2011 das notwendige Zustimmungs­quorum auf ein besonders niedriges Niveau abgesenkt, das vergleichbar nur in Bayern, Berlin und Thüringen gilt. Seitdem sind Bürgerentscheide bei einer Mehrheit der abgegebenen Stimmen in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern schon bei einer Zustimmung von 10 Prozent der Stimm­berechtigten erfolgreich. Bei Städten zwischen 50.000 und 100.000 Einwohnern reicht eine Zu­stimmung von 15 Prozent. Nur in Gemeinden mit weniger als 50.000 Einwohnern blieb die Hürde bei 20 Prozent der Stimmberechtigten bestehen.¹⁴

Diese Absenkung der Quoren hat allerdings nicht dazu geführt, dass Bürger in der Folge häufiger von direktdemokratischen Instrumenten Gebrauch gemacht hätten: Ihre Nutzung ging 2012 sogar zurück.¹⁵ Das gilt selbst unter Einbezug der nicht aus der Bürgerschaft initiierten Ratsbürgerent­scheide:

Auffällig niedrige Wahlbeteiligung bei Bürgerentscheiden

So wie die Absenkung der erforderlichen Zustimmungsquoren nicht zu einer häufigeren Nutzung direktdemokratischer Verfahren geführt hat, so bleibt auch die Beteiligung der Bürger an den we­nigen aus der Bürgerschaft initiierten Bürgerentscheiden sehr niedrig. Dabei ist es auffällig wie sel­ten in der öffentlichen Berichterstattung die Wahlbeteiligung bei Bürgerentscheiden erwähnt wird, während sie bei allgemeinen Wahlen ständiges Thema ist. Gelegentlich fehlt die Information über die Wahlbeteiligung bei Bürgerentscheiden sogar in offiziellen kommunalen Presseerklärungen über das Ergebnis.

In zehn der zwölf nord­rhein-westfälischen Bürgerentscheide seit Anfang 2012 blieb die Beteili­gung signifikant hinter den Wahl­beteiligungen der letzten Kommunalwahlen zurück, in sechs Fällen sogar um über 20 Prozent. Eine Ausnahme machten nur die beiden kleinen Gemeinden Legden (5.400 Einwohner) und Sassenburg (10.000 Einwohner).

Die durchschnittliche Wahlbeteiligung lag bei den nordrhein-westfälischen Bürgerentscheiden seit Anfang 2012 bei 33,8 Prozent. In den entsprechenden Gemeinden hatte die Wahlbeteiligung bei der jeweils letzten Kommunalwahl bei durchschnittlich 56,7 Prozent gelegen.

Das entspricht übrigens der bundesweiten Statistik bis Ende 2011, aus der sich zwei klare Trends le­sen lassen.¹⁷ Erstens ist die Beteiligung an Bürgerentscheiden geringer je größer die Gemeinde ist. Zweitens lag die Beteiligung an den von kommunalen Gremien initiierten Ratsbürgerentscheiden durchgängig signifikant um 5-10 Prozent höher als bei den Bürgerentscheiden, die durch aus der Bürgerschaft initiierte Bürgerbegehren zustande kamen.

Die Bilanz: Geringe Bürgeraktivität für „direkte“ Demokratie

Insgesamt zeigt die Bilanz direktdemokratischer Initiativen auf kommunaler Ebene eine große Zu­rückhaltung der Bürger gegenüber diesem Entscheidungsverfahren. Entscheidend sind vor allem zwei Befunde:

• Seit der Einführung kommunaler Bürgerentscheide kam es in den über 13.000 deut­schen Gemeinden im Durchschnitt jährlich nur zu 36 aus der Bürgerschaft initiier­ten Bürgerentscheiden, d.h. statistisch erhält in einer selbstständigen deutschen Gemeinde eine Bürgerinitiative nur ca. alle 30 Jahre genügend Unterstützung, um einen Bürgerentscheid zu erreichen. Trotz zweimal gesenkter Zustimmungsquoren z. B. in Nord­rhein-Westfalen hat sich diese geringe Zahl nicht geändert. 

• In den Flächenländern erhält jährlich durchschnittlich nur ein Prozent der kommunalen Wahlberech­tigten die Möglichkeit an einem Bürgerentscheid teilzunehmen. Davon macht aber nur etwa ein Drittel Gebrauch. Die Beteiligung an Bürgerentscheiden liegt durchschnittlich um ca. 25 Prozent unter der Beteiligung an Kommunalwahlen in der jeweiligen Kommune. 

Dabei darf auch nicht übersehen werden, dass niedrige Quoren für Bürgerbegehren und – entschei­de ebenso wie die geringe Beteiligung daran die ernste Gefahr mit sich bringen, dass solche Verfah­ren nicht den Wil­len einer demokratischen Mehrheit, sondern den einer gut organisierten Minder­heit widerspiegeln.

Wer die Debatte um Bürgerbeteiligung eindimensional auf plebiszitäre Elemente verengt, ignoriert die geringe Akzeptanz solcher Verfahren in der Bürgerschaft. Sowohl die insgesamt niedrige Zahl der aus der Bürgerschaft initiierten Bürgerbegehren und deren geringe Unterstützung in der Bevöl­kerung als auch die niedrige Beteiligung an Bürgerentscheiden zeigen die offenkundige Distanz der Bürger gegenüber solchen „direkt“demokratische Instrumenten.

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  Stephan Eisel

  Bilanz NRW 2012:    Geringes    Bürgerinteresse    für Bürgerentscheide

Nach der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung erzwingen erfolgreiche Bürgerbegehren als Unterschriftensammlungen die Befassung mit einem Thema durch den zuständigen Gemeinde- oder Stadtrat bzw. Kreistag. Im Fall der Ablehnung des Bürgerbegehrens im zuständigen Rat muss ein bürgerentscheid angesetzt werden. Mit einer 2/3-Mehrheit der Rat bzw. Kreistag einen sog. „Rats bürgerentscheid“ herbeiführen. Bürgerentscheide finden wie Wahlen statt und treffen verbindliche Ent scheidungen.

In den siebzehn Jahren von 1994 bis Ende 2011 kam es in den 426 eigenständigen kommunalen nordrhein-westfälischen Gebietskörperschaften (396 selbstständige Städte und Gemeinde und 30 Landkreise) nur zu 615 von Bürgern initiierten Bürgerbegehren, die nur in 153 Fällen zu Bürge­rentscheiden führten. In 13 Fällen kam es zu Ratsbürgerentscheiden.

In der Annahme, dass das sehr geringe Interesse der Bürger an solchen Verfahren an zu strengen Re­geln liege, senkte der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die erforderlichen Zustimmungsquoren für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid mehrfach. 1994 verlangte das Gesetz für einen erfolgrei­chen Bürgerentscheid noch die Zustimmung von 25 Prozent der stimmberechtigten Bürger. Im Jahr 2000 wurde diese Quote auf 20 Prozent und ab 2012 für Städte über 100.000 Einwohner auf 10 Pro­zent und Städte über 50.000 Einwohner auf 15 Prozent gesenkt. Zugleich wurden auch die Voraus­setzungen für ein Bürgerbegehren weiter geöffnet.

Ein Bürgerbegehren, das nach der nordrhein-westfälische Gemeindeordnung von jedem in der je­weiligen Kommune stimmberechtigten Bürger in Gang gesetzt werden kann, verpflichtet nach den neuen Bestimmungen die kommunale Verwaltung „schriftlich eine Einschätzung der mit der Durch­führung der verlangten Maßnahme verbundenen Kosten“ zu erstellen. Diesen Verwaltungsaufwand kann also jeder verursachen, der sich formal auf das Verfahren „Bürgerbegehren“ beruft und zwar gänzlich unabhängig von Erfolgsaussichten und Seriosität. Die Kostenschätzung der Verwaltung muss der folgenden Unterschriftensammlung beigefügt werden.

Ein Bürgerbegehren ist in Nordrhein-Westfalen schon erfolgreich, wenn es von einem relativ gerin­gen Prozentsatz der Stimmberechtigten in der jeweiligen Kommune unterstützt wird. Es gilt seit 2012 eine Staffelung von 3 Prozent der Stimmberechtigten bei Städten oder Landkreisen über 500.000 Ein­wohner bis hin zu 10 Prozent der Stimmberechtigten in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern. Derart niedrige Quoren gelten ansonsten nur in Berlin, Hamburg und Hessen.

Im westfälischen Städtchen Neuenkirchen (13.000 Einwohner) können also 990 stimmberechtigte Bürger durch ein Bürgerbegehren (9 Prozent) erzwingen, dass sich der Stadtrat mit einem bestimm­ten Thema befasst, in Bonn (320.00 Einwohner) sind es 9.665 Bürger (4 Prozent). Fristen gelten für das Erreichen der notwendigen Unterschriftenzahl nur wenn sie sich gegen bereits gefasste Ratsbe­schlüsse richten (sechs Wochen). Entspricht der Rat einem Bürgerbegehren nicht, muss innerhalb von drei Monaten ein Bürgerent­scheid als Befragung aller kommunalwahlberechtigten Bürger ange­setzt werden.

Auch für Bürgerentscheide hat Nordrhein-Westfalen ab 2012 das notwendige Zustimmungs­quorum auf ein besonders niedriges Niveau abgesenkt, das vergleichbar nur in Bayern, Berlin und Thürin­gen gilt. Seitdem sind Bürgerentscheide in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern schon bei ei­ner Zustimmung von 10 Prozent der Stimmberechtigten erfolgreich und bei Städten zwischen 50.000 und 100.000 Einwohnern reicht eine Zustimmung von 15 Prozent. Nur in Gemeinden mit weniger als 50.000 Einwohnern blieb die Hürde bei 20 Prozent der Stimmberechtigten bestehen. In Landkreisen gilt eine äquivalente Regelung (über 500.000 Einwohner 10 Prozent, 200.000 – 500.000 Einwohner 15 Prozent, weniger als 200.000 Einwohner 20 Prozent).

Aber die Absenkung der Quoren hat in Nordrhein-Westfalen nicht dazu geführt, dass Bürger­begehren und -entscheide größere Akzeptanz bei den Bürgern gefunden hätten: Trotz der sehr niedrigen notwendigen Zu­stimmungsquoren schafften 2012 nur 7 der in Nord­rhein-Westfalen angekündigten bzw. angemeldeten 42 Bürgerbegehren die Voraussetzungen für einen Bürgerentscheid. Dazu kamen drei „Ratsbürgerentscheide“, die nicht von Bürgern, sondern von kommunalen Gremien initiiert wurden.

Vor allem aber blieb in acht der zehn nordrhein-westfälischen Bürgerentscheide 2012 die Beteili­gung signifikant hinter den Wahlbeteiligungen der letzten Kommunalwahlen zurück, in fünf Fällen sogar um über 20 Prozent. Eine Ausnahme machten nur die beiden kleinen Gemeinden Legden (5.400 Einwohner) und Sassenburg (10.000 Einwohner).

Die durchschnittliche Wahlbeteiligung lag bei den nordrhein-westfälischen Bürgerentscheiden im Jahr 2012 bei 36,5 Prozent. In den entsprechenden Gemeinden hatte die Wahlbeteiligung bei der letzten Kommunalwahl bei durchschnittlich 56,6 Prozent gelegen.

Sowohl die niedrige Zahl der initiierten Bürgerbegehren als auch die niedrige Beteiligung an Bür­gerentscheiden deuten darauf hin, dass „direkt“demokratische Instrumente offenbar nicht zu den Beteiligungsverfahren gehören, die von den Bürgern bevorzugt werden. Die Distanz der Bürger gegenüber Bürgerbegehren und -entscheiden hat sich durch die deut­liche Absenkung der notwendigen Quoren sind geändert.

Dabei sind angemessene Quoren bei solchen Verfahren von zentra­ler Bedeutung, weil ansonsten die ernste Gefahr besteht, dass sie nicht den Willen einer demokrati­schen Mehrheit, sondern den einer gut organisierten Min­derheit widerspiegeln. Es kann durchaus bezweifelt wer­den, ob die neuen Quoren in Nord­rhein-Westfalen diesem Maßstab entsprechen.

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Stephan Eisel

Bürgerbeteiligung im Internet

Zwölf Leitplanken für eine demokratische Kultur

Die Demokratie des Grundgesetzes ermöglicht, fordert und fördert das Engagement der Bürger und ihre Teilhabe am politischen Entscheidungsprozess weit über die Teilnahme an Wahlen hinaus. Dieses Beteiligungsangebot reicht von der gesetzlich vorgeschriebenen Bürgerbeteiligung im Planungsrecht über die Einladung zum Engagement in Verbänden, Parteien und Bürgerinitiativen bis hin zu der Teilnahme am öffentlichen Diskurs bei Bürgerversammlungen, mit Petitionen, Leserbriefen und Unterschriftensammlungen oder der Wahrnahme des Demonstrationsrechts. 

Dass Bürger mit ihrer Meinung und ihrem Sachverstand die Vorschläge staatlicher Insti­tutionen und Entscheidungen demokratischer Gremien auf den Prüfstand stellt, ist ein demokratisches Grundrecht. Im Verständnis des Grundgesetzes leitet sich daraus aber kein Politikzwang ab. Es muss auch die Freiheit geben, sich mit  etwas nicht inten­siv befassen zu wollen.  Deshalb eröffnet unsere freiheitliche Demokratie den Bürgern das Recht zur Delegation ihrer Mitwirkungsrechte auf die gewählten Volksvertreter. So ergänzen und bedingen Bürgerbeteiligung und parlamentarische Entschei­dungsfindung einander. 

Das Internet bietet auf dieser Grundlage neue Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung. Insbesondere erleichtert es vielen Bürgern Zugang zu Informationen und bietet der freien Meinungsäußerung neue Foren. Es bietet damit auch den gewählten Mandatsträgern die Möglichkeit, ihre Entscheidungen auf der Grundlage einer breiteren Meinungs- und Faktenbasis zu treffen. Diese Stärkung der Informations- und Meinungsfreiheit ist auch eine Stärkung der Demokratie insgesamt.  

Aber das Internet ist kein Erlösungsmedium, das per se demokratischen Ansprüchen genügt. Es ersetzt andere Formen der Bür­gerbeteiligung nicht, sondern ergänzt sie. Wie andere Medien bietet das Internet eigene Chancen, birgt aber auch spezifische Gefahren. Auch Bürgerbeteiligung durch das und im Internet muss demokratischen Maßstäben gerecht werden. Dabei ergeben sich aus den folgenden Einsichten in die spezifischen Charakteristika des Cyberspace Leitplanken für eine demokratische Kultur der Bürgerbeteiligung im Internet: 

1. Wer die Chancen des Internets für Bürgerbeteiligung sinnvoll nutzen will, muss die Grenzen des Netzes ebenso kennen wie seine Möglichkeiten. Nur eine sachliche und nüchterne Betrachtung verhindert Irrwege im Cyberspace. Die Faszination über die techni­schen Möglichkeiten des Internets entbindet nicht von der Frage nach den Chancen und Gefahren für die Demokratie. Zur Technikfaszination muss Medienkompetenz kommen und in einer freiheitlichen Gesellschaft zur Medienkompetenz zwingend die Demokratiekompetenz. 
2. Angesichts der begrenzten Reichweite des Internets darf demokratisches Handeln keine Ausschließlichkeit der digitalen Welt zulassen. Freiheitliche Demo­kratie muss allen Bürgern den allgemeinen, unmittelbaren und gleichen Zugang zur politi­schen Arena garantieren. Diese gleichen Zugangs- und Nutzungsmöglichkeiten für alle kann das Internet (bisher?) nicht bieten. Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes verfügt ein Vier­tel der deutschen Haushalte nicht über einen Internetanschluss. Jährliche Untersuchungen wie die ARD/ZDF-Onlinestudie oder der (N)onliner-Atlas haben erst jüngst erneut ermittelt, dass ein Viertel der deutschsprachigen Bevölkerung über 14 Jahre keinen Internetzugang hat. Insgesamt nutzen also immerhin 17 Millionen Bürger über 14 Jahre in Deutschland das Internet überhaupt nicht. Mit seiner begrenzten Reichweite unterscheidet sich das Internet aslo prinzipiell nicht von anderen Medien – auch wenn immer wieder der Eindruck erweckt wird, das Internet könne solche Grenzen überwin­den. 
3. Wer einen Internetzugang hat, bewegt sich deswegen noch keineswegs regelmäßig und routiniert im Netz. Als „Onliner“ gilt in allen Statistiken schon, wer das Internet innerhalb der letzten vier Wo­chen nur einmal genutzt hat. Die ARD/ZDF-Onlinestudie 2012 betont, „dass die bloße Verfügbarkeit  des Internets nicht automatisch zu einer routinierten und habitualisierten In­ternetnutzung führt…43 Prozent aller deutschen Internetnutzer gehören entweder der Grup­pe der Randnutzer (25 %) oder der Selektivnutzer (18 %) an. … Kennzeichnend für diese beiden Gruppen ist, dass sie das Internet noch nicht in ihren Medienalltag integriert haben und sich ihre Nachfrage auf wenige bekannte Angebote und Funktionen beschränkt.“ Bezo­gen auf die Gesamtbevölkerung unterstreicht der (N)ONLINER Atlas 2012: „Nur 38 Pro­zent der Bürgerinnen und Bürger sind bereits in der digitalen Alltagswelt angekommen.“  Demokratie würde sich deshalb selbst ad absurdum führen, wenn sie „Netzbürgern“ mehr Bedeutung zumisst als denen, die das Medium nicht nutzen können oder wollen. 
4. Im Unterschied zu Fernsehen und Radio ist das Internet kein Konsummedium, son­dern ein Aktivitätsmedium mit der Folge struktureller Ungleichheiten. Das Internet ist im Kern kein niedrigschwelliges, sondern ein forderndes Angebot. Es privilegiert die „Zeitreichen“. Dazu gehören vor allem diejenigen, denen als „Bildschirmarbeiter“ auch am Arbeitsplatz ein ständiger Netzzu­gang zur Verfügung steht. Wer seinen Alltag in der „Bürowelt“ verbringt, hat es in der Inter­netwelt leichter als jemand, der im Handwerk, dem produzierenden Gewerbe oder dem Dienstleistungssektor arbeitet. Bei der politischen Teilhabe im Internet gibt es keine Chan­cengerechtigkeit zwischen dem Bauarbeiter und dem Bürokaufmann. Die eigentliche struk­turelle digitale Spaltung verläuft zwischen denen, für die beim Internetzugang Arbeits- und Freizeit keinen Unterschied macht, und denen, die im begrenzten Zeitbudget ihrer Freizeit die Wichtigkeit der Nutzung des Internet für sich abwägen müssen. 
5. Der Cyberspace ist für seine Bewohner um ein Vielfaches mehr der Markt- und Spielplatz als er ein Politikfo­rum ist.  Das Internet ist nicht zu politischen Zwecken erfunden, erprobt und entwickelt worden und wird auch nur von einer kleinen Minderheit dazu genutzt. Der Anteil politischer Webseiten liegt im deutschsprachigen Netz unter einem Prozent. Die Zugriffsraten auf das politische Ange­bot sind zudem deutlich unterdurchschnittlich. Die freiheitliche Demokratie zählt zwar auf das politische  Engagement der Bürger für ihre Gesellschaft, räumt ihnen aber ausdrücklich auch das Recht ein, unpolitisch zu sein. Davon wird nicht nur außerhalb sondern auch innerhalb des Netzes reichlich Gebrauch gemacht.
6. Das Internet weckt kein neues Politikinteresse, sondern ist ein zusätzliches Forum für Politikinteressierte. Meist diskutieren politisch Interessierte und Aktive über Politik im Netz. Sie neigen dazu, die Rolle von Politik im Internet zu überschätzen. Dass sich politikaffine Menschen im Internet leichter begegnen und vernetzen können, sollte sie nicht zur Fehlannahme verleiten, es gebe durch das Internet ein höheres Politikinteresse. Zu den Mythen, die das Internet umgeben, gehört aber die Annahme, dass es dem neuen Medium gelingen könnte, mehr Bürger für Politik zu inter­essieren und am politischen Prozess zu beteiligen. Diese „Mobilisierungsthese“ ist aber längst widerlegt. Bewahrheitet hat sich die „Verstärkungsthese“, d.h. das Internet bietet vor allem den auch außerhalb des Netzes schon Politikinteressierten ein zusätzliches und neues Forum. 
7. Das Internet bietet keinen einheitlichen Kommunikationsraum, sondern entgrenzt die­sen ebenso wie es zugleich in fragmentierte Echogesellschaften zerfällt. Freiheitliche De­mokratie ist im Blick auf Gemeinwohlorientierung und friedliche Konfliktregelung darauf angewiesen, dass unterschiedliche Gruppen in der Gesellschaft in überschaubarem Rahmen offen miteinander kommunizie­ren. Das Internet privatisiert den öffentlichen Raum aber ebenso wie es ihn globalisiert. In bei­dem liegt eine Gefahr: Die für demokratische Entscheidungsprozesse essentielle Meinungs­bildung durch offene Debatten wird ebenso bedroht, wenn geschlossene Individualkommu­nikation die Transparenz kommunikationsoffener Meinungsbildung ersetzt, wie wenn durch die völlige Entgrenzung des Kommunikationsraumes der Ort der Entscheidungsfindung ver­loren geht. Entgegen der gerne propagierten Selbstwahrnehmung animiert das Internet mindestens ebenso sehr zum Tunnelblick im Kreise Gleichgesinnter wie es in seiner Grenzenlosigkeit dem überschaubaren öffentlichen Raum die integrierende Wirkung nimmt. Online sind auch deshalb Radikalisierungen in Form und Inhalt weiter verbreitet als Offline.  
8. Schnelligkeit als höchstes Gut im Cyberspace ist kein Ausweis von Demokratiesteige­rung. Ihr wohnt die große Gefahr der Oberflächlichkeit und Flüchtigkeit inne. Im Internet ist der schnelle Klick die gültige Währung, Politik erscheint demgegenüber träge und lang­sam. Der Geschwindigkeitsdruck im Internet begünstig eine Atmosphäre sich schnell wan­delnder Stimmungen, Emotionen und Skandalisierungen. Im Gegenteil dazu zeichnen sich stabile Demokratien dadurch aus, dass sie der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung ihre Reifezeit geben. Im Internet haben aber Zeit für sachliche Reflektion, integrierende Kommunikation und entscheidungsbezogene Gelassenheit selten eine Chance.
9. Transparent und seriös ist etwas nicht schon allein deswegen, weil es im Netz steht. Oft herrscht eine naive Netzgläubigkeit vor: schon die Verfügbarkeit von Daten im Internet  garantiere deren Seriosität.  Der leichte Informationszugang und die enorme Informationsfülle verstellen zu oft den kritischen Blick auf den tatsächlichen Informationsgehalt. So werden Angaben von Wikipedia meist völlig unreflektiert übernommen, staatliche Informationen schon wegen ihrer Verfügbarkeit im Netz für vollständig gehal­ten und bei kommerzielle Angeboten das Kleingedruckte besonders selten gelesen. Bei – per se wünschenswerten – Veröffentlichungen im Internet ist aber die gleiche Quellenkritik notwendig wie in der Offline-Welt: Sind die Informationen seriös, verbergen sich hinter ihrer Auswahl und Darstellung bestimmte Interessen oder wird Entscheidendes in der Fülle des Materials versteckt? 
10. Weil die im Internet unbegrenzte Informationsfülle oft mit Wissen verwechselt wird, ist im Netz reflektiertes Urteilsvermögen besonders gefragt. Datenfülle führt nicht per se zur Kenntnistiefe. Ohne Zweifel kann die Fülle der Informationen aus dem Internet auch Wissen und Erkenntnis vergrößern. Doch die Voraussetzung dafür ist jenes Urteilsvermögen, das sich in seiner komplexen Zusammensetzung aus spezifischen Bedeutungen und intelligenten Bewertungen gerade nicht auf ein Datensammelsurium reduzieren lässt. Je größer die Informationsfülle im Internet ist, umso mühevoller und zeit­raubender  ist der verantwortliche Gebrauch des Netzes, der die Unterscheidung zwischen Datenmüll und qualitativer Information erst ermöglicht. Je umfassender und spezialisierter das Informationsangebot im Internet ist, umso mehr kommt es für die sinnvolle Nutzung auf fundierte Allgemeinbildung an. 
11. Anonymität im Internet lockert den für die Demokratie unabdingbaren Zusammen­hang von Freiheit und Verantwortung. Aus dem Schutz der Anonymität  kommt es im In­ternetschneller als in der Offline-Welt zu persönlichen Verunglimpfungen und Verletzungen des Persönlichkeitsschutzes. Nirgends entstehen so schnell Gerüchte und werden so schnell verbreitet wie im Internet. Dies ist auch einem oberflächlichen Spieltrieb geschuldet, der in der Weitergabe einer im Netz gefundenen Nachricht einen von deren Inhalt oder Seriosität unabhängigen Selbstzweck sieht. Wer zur Verbreitung beiträgt, sieht sich im Internet selten verantwortlich für den Inhalt des Weitergegebenen. Wer den Anderen persönlich attackiert, ist meist nicht mit den persönlichen Folgen konfrontiert. Die Ernsthaftigkeit der Über­nahme von Verantwortung für eigenes Tun im Internet wird allzu leicht dem spielerischen „Anything goes“ der Netzwelt geopfert. 
12. So sehr das Internet die Meinungs- und Informationsfreiheit befördert, so wenig eignet es sich als Ort für Abstimmungen und Wahlen. Das Internet ist außerordentlich manipulationsan­fällig und schließt erhebliche Bevölkerungsgruppen aus. Wo es als Abstimmungstool genutzt wird, zeigt sich zugleich die Relativität seiner Relevanz. So ist Internetabstimmungen durch­gängig eine extrem niedrige Beteiligungen gemeinsam: Trotz niedrigster Zugangsschwelle durch einfache e-mail-Registrierung  haben sich z. B. an den  sog. Online-Bürger­haushalten meistens weniger als ein Prozent und nie mehr als fünf Prozent der dazu Berechtigten beteiligt. Beim Adhocracy-Angebot der Enquetekommission „Internet und digitale Gesellschaft“ des Deutschen Bundestages haben sich auch nach fast zwei Jah­ren bundesweit (!) lediglich 3165 Mitglieder (Stand 23. November 2012) registriert, obwohl auch hier zur Anmeldung lediglich eine e-mail-Adresse genügte. Selbst bei den Piraten, die sich über den Umgang mit dem Internet definieren und die kontinuierliche Meinungsbildung und Entscheidungsfindung im Netz als eine ihrer zentralen Forderungen propagieren, stößt die parteiinterne Abstimmungsplattform „Liquid Feedback“ nur auf sehr begrenztes Interesse. Dort haben sich von 34.191 Parteimitgliedern überhaupt nur 11.041 registriert (Stand  jeweils 23. November 2012).  An den Einzelabstimmungen beteiligen sich meistens nur einige dutzend, manchmal einige hundert und selten höchstens tausend Mitglieder, also nur ein harter Kern von weniger als fünf Prozent der Gesamtmitgliedschaft.

Wer diese Einsichten über die Eigenarten der Online-Welt ignoriert, lässt „Bürgerbeteiligung im Internet“ zu einem potemkinschen Dorf verkommen, in dem privilegierte kleine Internet-Eliten auf Kosten der großen Mehrheit der Bürger agieren.  

Als Benjamin Franklin im Sommer 1787 in Philadelphia als Mitglied des amerikanischen Verfassungskonvents nach Abschluss der Beratungen von einem Passanten gefragt wurde: „What have you given us?“ antwortete er mit Hinweis auf die Verantwortung jedes Einzelnen: „A Republic, if you can keep it.“ Bezogen auf das Internet und seine Chancen für mehr Bürgerbeteiligung könnte man heute hinzufügen: „Democracy – if you can use it.“

Erwachsenenprojekt über die Köpfe der Betroffenen hinweg:

Jugendliche ohne Interesse am Wählen ab 16

In fast allen Landtagen haben Grüne, Linke und Piraten in den letzten Monaten Anträge einge­bracht, das Wahlalter auf 16 Jahre zu senken. Auch die SPD hat sich bei ihrem Parteikonvent am 16. Juni 2012 dieser Forderung angeschlossen: „Wir wol­len das Wahlalter bei Kommunal-, Landes, Bundestags- und Europawahlen auf 16 Jahre absenken.“ Die Piratenpartei beantragte im Berliner Abgeordnetenhaus unter der Überschrift „Wahlrecht ohne Altersbe­grenzung“ sogar das aktive Wahlrecht bereits mit 7 Jahren. 

Tatsächlich gesenkt wurde das Wahlalter unter die Volljährigkeit bei Landtagswahlen bisher nur in Bremen und in Branden­burg. Nur in Bremen haben Landtagswahlen bereits unter diesen Bedingun­gen stattge­funden. Bei Kommunalwahlen gilt das Wahlalter ab 16 in 7 der 16 Bundesländer. 

Es handelt sich bei der Absenkung des Wahlalters unter die Volljährigkeit allerdings offenkundig um ein Erwachsenenprojekt, dem die betroffenen minderjährigen Jugendlichen sehr skep­tisch ge­genüberstehen. Dies bestätigen alle bisherigen Umfragen und Studien: 

• In Deutschland wurden in der 15. Shell-Jugendstudie 2006 insgesamt 2.532 Jugendliche im Al­ter von 12-25 Jahren gefragt: „Wie finden Sie die Idee, die Altersgrenze für die Teilnahme an Bundestagswahlen von 18 Jahren abzusenken, so dass man schon ab 16 Jahren wählen könn­te?“ 52 Prozent der Befragten lehn­ten dies ab, 24,7 Prozent stimm­ten zu und  22,8 Pro­zent meinten, es sei ihnen egal.[1]
• Anfang 2009 führte die „Grüne Jugend Ostalb“ eine Umfrage zum Wahlrecht ab 16 bei mehr als 550 Aalener Schülern durch. Auf die Frage „Hältst du das Wahlrecht ab 16 für sinnvoll?“ antworteten 58 Prozent mit „nein“ und nur 24 Prozent mit „ja“. 18 Prozent konn­ten sich nicht entscheiden. Das Fazit der Grünen Jugend lautete: „Ein Großteil der Jugend­lichen hält das Wahlrecht ab 16 nicht für sinnvoll. Hier zeigt sich, dass die Jugendli­chen sich noch sehr unsi­cher fühlen“.[2]
• Im Sommer 2010 ergab eine Forsa-Umfrage in Berlin, dass 63 Prozent der befragten Ju­gendlichen im Alter von 14-29 Jahren das Wahlrecht ab 16 Jahren für sich ablehnen. Die Ablehnung in der Gesamt­bevölkerung lag bei 77 Prozent.[3] 
• Die Studie „Jugend in Brandenburg 2010“ ergab bei der Befragung 3.132 Jugendlichen im Alter von 12-20 Jahren für dieses Bundesland: „Eine Zustimmung für eine Herabsetzung des Wahlalters von 18 auf 16 Jahre äußern 33,9 Prozent der Jugendli­chen.“[4]  

Der internationale Vergleich bestätigt diese Daten: 

• Eine Befragung von 914 Schülern in Großbritannien ergab 2003, das nur 32 Prozent der 17/18-jährigen das Wahlalter unter 18 Jahre senken wollten.[5]
• In den USA ergab 2006 eine Onlinebefragung, an der 6200 Jugendliche im Alter von 12- 24 Jahren teilgenommen hatten, dass nur 28,2 Prozent der 15-17-jährigen eine Herabsetzung des Wahlalters auf 16 Jahre befürwortete. 19,7 Prozent plädierten für das Wahlrecht ab 17. Zugleich sagten 60 Prozent dieser Altersgruppe, dass weniger ein Viertel ihrer Altersgenos­sen qualifiziert seien, schon mit 16 zu wählen.[6]
• In Österreich zeigte 2007 selbst kurz vor Einführung der Wahlberechtigung ab 16 eine Um­frage unter 700 Jugendlichen ein sehr gespalte­nes Bild. Von den 14-17-jährigen waren nur 47 Prozent für die Senkung des Wahlalters, 46 Prozent dagegen, sieben Prozent hatten keine Meinung. Bei den 18-24-jährigen überwog mit 63 Prozent die Ableh­nung.[7]
• 2009 erbrachte eine Befragung von 1.114 britischen Jugendlichen Jahren bei 37 Prozent der 16-18-jährigen eine starke Zustimmung zur Absenkung des Wahlalters auf 16 Jahre, bei 16 Prozent eine schwache Unterstützung. 40 Prozent lehnten die Idee ab.[8]
• In Schottland – wo ein Wahlrecht ab 16 von der Regionalregierung seit langem befürwortet und vorbe­reitet wird – hatten bis Oktober 2012 nur ca. ein Drittel der 16/17-jährigen ihr Recht genutzt, sich in die Wahlregister einzutragen.[9] 

Schon weil dazu praktisch keine Daten vorliegen, lässt sich auch aus der tatsächlichen Wahlbeteili­gung von 16/17-jährigen kein mehrheitliches Interesse dieser Altersgruppe an einer Senkung des Wahlalters ablesen: 

• So stellte nach der ersten deutschen Landtagswahl mit 16/17-jährigen Wählern in Bremen 2011 der Landeswahlleiter unter Verweis auf die Wahrung des Wahlgeheimnisses fest, dass „die Altersgruppe der Wahlberechtigten im Alter von 16 bis unter 18 Jahren nicht eigenstän­dig dargestellt werden“[10]kann.
• 1998 hatte bei der Kommunalwahl in Neumünster eine Befragung von 16/17-jährigen Wäh­ler eine Wahlbeteiligung von nur knapp 40 Prozent ergeben.[11]
• 2011 hat die Landesregierung von Sachsen-Anhalt die Erfahrungen mit dem dort seit 1999 gel­tenden kommunalen Wahlrecht ab 16 so zu­sammengefasst: „Die tat­sächliche Wahlbeteili­gung der sogenannten Jungwähler führt ebenfalls nicht zwangsläufig zu dem Schluss, dass eine Änderung des Wahlrechtes notwendig ist. … Die praktischen Erfahrungen der Kommu­nalwahlen zeigen jedenfalls, dass die Beteiligung in der Altersgruppe der 16- bis unter 18-Jährigen in den aufgezeigten Jahren un­terhalb der durchschnittlichen Wahlbeteiligung lag“.[12]

 Alle vorliegenden Daten zeigen, dass die meisten Jugendlichen von einer Sen­kung des Wahlalters unter die Volljährigkeit nichts halten.

Wer das Wahlalter dennoch absenken will, kann sich also nicht auf den Wunsch der Mehrheit betroffener Jugendlicher berufen.

Die wesentliche Passagen aus dem Artikel “Der Große Bluff -In Deutschland ist der Bürgerhaushalt real schon gescheitert” lautet:

“Unter dem Deckmantel von Transparenz und Bürgerbeteiligung geht es vielerorts nur darum, den Rotstift an die Bürger weiter zu reichen. Kurz: Der Aufschwung der Bürgerhaushalte ist nichts anderes als die Kapitulation der Kommunalpolitik. Die Botschaft ans Volk: „Wählt uns für die Wohltaten und begeht die Grausamkeiten bitteschön selbst.“ 

Im völlig herabgewirtschafteten Solingen haben die Stadtväter wenigstens den Mut oder die Verzweiflung, dies offen auszudrücken. Dort läuft das Beteiligungsprojekt unter dem Titel „Solingen spart“. In Bonn sprachen die Beamten von einer „bürgerorientierten Haushaltskonsolidierung“, was man beinahe für Satire halten könnte. In Ennepetal firmiert das Verfahren hochoffiziell als „Ennepetaler Sparhaushalt“. Gemeinsam ist den Versuchen der Misserfolg – und ein groteskes Schönreden.

Die niedersächsische 20.000-Einwohner-Gemeinde Wildeshausen brüstet sich in einer Pressemitteilung, dass sich an ihrem Bürgerhaushalt 0,5 Prozent der Bürger beteiligt hätten. Und das – man höre und staune – sei immerhin mehr als in Köln mit 0,3 Prozent.

Remscheid brachte es in 14 Tagen mit einem Online-Portal zum Bürgerhaushalt auf 51 Vorschläge und 241 Nutzer. In Worms, wo das Verfahren noch bis 16. September läuft, jubelte die Stadtspitze über eine „rege Beteiligung“ – und meinte damit 170 Vorschläge in einer Stadt mit 82.000 Einwohnern. Im hessischen Darmstadt verzeichnete die Beteiligungs-Plattform zum Bürgerhaushalt nur 3.200 Nutzer in sechs Wochen. Das sind Zahlen, die auch ein lokaler Schützenverein mit seiner Website locker erreicht.

„Die Bürgerbeteiligungsprediger werden das natürlich bestreiten, aber das sind dieselben Leute, die vorher nicht definieren wollen, was ein Erfolg wäre“, schrieb der FAZ-Journalist Tobias Rösmann Anfang 2011 in einem Kommentar, als die Stadt Frankfurt einen Bürgerhaushalt ankündigte. Das trifft den wunden Punkt. Es gibt keine belastbaren Kriterien. Jeder Stadtkämmerer versteht unter einem Bürgerhaushalt, was er will. Oftmals wissen Bürger nicht, was mit ihren Vorschlägen geschieht, ob und wie sie umgesetzt werden. Ein Verfahren, das zu mehr Transparenz führen soll, ist selbst vollkommen intransparent.
 …
„Bei den Bürgern werden oft falsche Erwartungen geweckt“, berichtet Hanns-Jörg Sippel. Er ist Vorstandsvorsitzender der Stiftung Mitarbeit, die sich bundesweit mit politischer Teilhabe beschäftigt und auch Bürgerhaushalte intensiv begleitet. „Wer es richtig machen will, darf den Bürgerhaushalt nicht als Spar-Instrument betrachten, sondern als einen Ideenwettbewerb, um die Verwaltungsleistung in kleinen Schritten zu verbessern“, fordert Sippel. „Bürger registrieren sehr schnell, wenn sie als Sparkommissare missbraucht werden. Da braucht sich dann niemand über mangelndes Interesse zu wundern.“

Sippel nennt einige Grundregeln für ein gelungenes Beteiligungsverfahren. Erstens: Ein festes Budget zur Umsetzung der Bürgervorschläge. In Großbritannien, wo Bürgerhaushalte eine längere Geschichte haben, spricht man von „funny money“, also von „Spielgeld“, das bewusst für Quergedachtes aus der Bürgerschaft reserviert ist. Zweitens: Klare und transparente Regeln, wie die Bürgervorschläge be- und verwertet werden. Drittens: Eine realistische und bescheidene Zielvorgabe. Das gelinge in einigen Kommunen, beispielsweise im hessischen Groß-Umstadt oder im Berliner Bezirk Neukölln.

Das sind Ausnahmen. Die Regel sieht ernüchternd aus. Bürgerhaushalte kosten mehr Geld, als sie einsparen. Sie erzeugen Frust statt Engagement.”

 Den kompletten Aufsatz “Internet und “direkte” Demokratie können Sie hier ausdrucken.

 Stephan Eisel 

Internet und „direkte“ Demokratie

Das Internet ist  keine neue „Politikwelt“ für bisher Uninteressierte, sondern vielmehr eine zusätzliche Bühne für die Akteure in der vorhandenen politische Offline-Arena. Es wäre für die freiheitliche Demokratie gefährlich mit dem Internet als politischem Minderheiten-Spielplatz Heilserwartungen zu verbinden.

Weder gibt es für die Behauptung einen Beleg, das Internet werde als plebiszitäres Entscheidungsforum von den Bürgern angenommen, noch für Annahme, das Netz könne die Schwächen plebiszitärer Entscheidungsfindung überwinden.

Im Gegenteil verstärkt das Internet die Gefahren angeblich „direkter“ Demokratie, weil es kleine aktive Internet-Eliten privilegiert, dem digitalen Geschwindigkeitsrausch die notwendige Reifezeit vor Entscheidungen opfert und als Abstimmungsinstrument in Frage stellt, was freiheitlicher Demokratie wesentlich ausmacht: Die „allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche und geheime“ Beteiligungschance für alle Bürger an Wahlen und Abstimmungen.

Der folgende Aufsatz analysiert das Thema in diesen Kapiteln:

• Internet ohne gleiche Beteiligungschance
• Politik in der Nische
• Die „Weisheit der Massen“ und Politisierung als Gruppenzwang
• Minderheiten-Spielplatz im Cyberspace
• Abstimmungsresistente Internet-Community
• Online-Bügerhaushalt ohne Bürgerresonanz
• Überschätzte Wahlbeteilungspotentiale
• Ernüchternde Erfahrungen in der Schweiz und Estland
• Verstärkung statt Mobilisierung

Stephan Eisel 

Internet und „direkte“ Demokratie

(in: PERSPEKTIVEN UND GRENZEN „DIREKTER DEMOKRATIE
(hrsg. Von Ralf Thomas Baus und Tobias Montag, St. Augustin/Berlin 2012)

Zu den Mythen, die das Internet umgeben, gehört seit seinen Anfängen die Behauptung, mit dem neuen Medium breche ein neues Zeitalter der Demokratie an. Es werde nun leichter gelingen, das parlamentarische Prinzip der Repräsentation zu überwinden und durch  plebiszitäre Entscheidungsfindung zu ersetzen oder zumindest zu ergänzen. Weil es zeitliche und räumliche Grenzen aufhebe, schaffe das Netz die Voraussetzung für die einfache Entscheidungsbeteiligung vieler Bürger. 

In diesem Sinne wurde und wird das Internet immer wieder zum Demokratiemedium stilisiert.

Dabei wird meist übersehen, dass das Internet durch seine besonderen Charakteristika die Schwächen plebiszitärer Entscheidungsfindung nicht vermindert, sondern verstärkt. Das Internet ist keine neue Begründung für mehr „direkte“ Demokratie, sondern bietet eher Gründe für mehr Skepsis gegenüber diesem Weg der Entscheidungsfindung. 

Internet ohne gleiche Beteiligungschance

Grundlage freiheitlicher Demokratie ist neben der Achtung der Menschenrechte und der Überwindung des Faustrechts durch das staatliche Gewaltmonopol die Anerkennung der Geltung der Mehrheitsregel, die ihrerseits (wie es in Artikel 38 des Grundgesetzes heisst)  „allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche und geheime“ Wahlen bzw. Abstimmungen voraussetzt. 

Hier liegt eine entscheidende Schwäche des Internets. Es ist als Kommunikationsraum im Alltag der Menschen nicht mit der Bedeutung von Radio und Fernsehen zu vergleichen ist. Als reine Konsummedien erreichen sie in den industrialisierten Ländern fast einhundert Prozent der Bevölkerung. Das Internet ist ein Aktivitätsmedium und kommt wohl auch deshalb trotz aller Wachstumsraten weder in Europa noch in den USA über eine Abdeckung von höchstens 70-80 Prozent der Bevölkerung hinaus. Wer das Internet zur zentralen Demokratieplattform stilisiert, übersieht, dass es den Menschen keinen „allgemeinen und gleichen“ Zugang bietet. 

Selbst in einem reichen Industrieland wie Deutschland ist eine dreifache digitale Spaltung Gesellschaft zu beobachten:

Erstens ist über ein Viertel der deutschsprachigen Bevölkerung über vierzehn Jahre mangels Zugang generell vom Internet ausgeschlossen.

Zweitens nutzt ein Drittel derer, die einen Internetzugang haben, die bestehende Zugangsmöglichkeit nur selten. Insgesamt kann nur etwa die Hälfte der deutschsprachigen Bevölkerung über vierzehn Jahre als regelmäßige Internetnutzer gelten.

Drittens beschränken sich zwei Drittel der regelmäßigen Nutzer auf wenige, vor allem passiv-konsumierende Nutzungsarten und nehmen die vielfältigen interaktiven Möglichkeiten des Mediums praktisch nicht in Anspruch. 

Allenfalls ein Fünftel der in Deutschland lebenden deutschsprachigen Menschen über vierzehn Jahre ist also internetaffin in dem Sinne, dass sie das Internet nicht nur als Abrufmedium, sondern als Kommunikationsplattform nutzen. Bei aller offenkundigen Bedeutung des Internets ist es weder Volkssport noch dominiert es für die Mehrheit der Bürger den Alltag. 

Neue Studien zeigen, dass mehr als die Hälfte der deutsch­sprachigen Bevölke­rung über 14 Jahre das Internet nicht oder nur gelegentlich nutzt, im Umgang mit der Onli­ne-Welt wenig oder gar nicht selbstständig ist oder gar als „digital Outsider“ gelten muss. Ob und wann sich dies durch den Generationswechsel substantiell verändert, ist nicht erkennbar. Auffällig ist allerdings, dass sich der Bevölkerungsanteil, der das Internet intensiv und regelmäßig nutzt seit Jahren stagniert – übrigens auch in den USA. 

Nach einer im Februar 2012 vom „Deutschen Instituts für Vertrauen und Sicherheit im Internet (DIVSI)“ vorgelegte repräsentative Milieustudie stellt das Internet für 39 Prozent der Gesamtbevölkerung „eine digitale Barriere vor einer Welt dar, von der sie sich ausgeschlossen fühlen“. Dies gilt für immerhin 27 von 72 Millionen Menschen, die die deutschsprachigen Wohnbevölkerung über 14 Jahre ausma­chen. Diese Menschen fühlten sich – wie es in der Studie heisst -  im Internet wie in einer fremden Welt: „Sie sprechen weder die im virtuellen Raum übliche Sprache, noch verstehen sie die verwende­ten Symbole und Applikationen intuitiv; sie sind der digitalen Kulturtechnik nicht oder nur eingeschränkt mächtig. Vor diesem Hintergrund fühlen sie sich kaum in der Lage, im Internet eigenverantwortlich zu handeln, da sie die entsprechenden Konsequenzen nur sehr bedingt ab­schätzen können.“ 

Ganz ähnlich heißt es in einer Untersuchung der „Initiative D 21“ vom Dezember 2011, dass der Anteil der „digitalen Außenseiter“ bei 26 Prozent liege und sich gegenüber 2010 nur um zwei Prozentpunkte verringert habe. Zusammen mit den „Gelegenheitsnutzern“ und den (oft weniger freiwilligen) „Berufsnutzer“ am Arbeitsplatz bilden sie „nach wie vor den Großteil der Bevölkerung ab, der im Umgang mit den digitalen Medien wenig oder nicht souverän ist.“ Auch die ARD/ZDF-Onlinestudie 2011 konstatiert 56 Prozent der deutschen Bevölkerung, die das Internet oder nur gelegentlich nutzen. 

Angesichts dieses Befundes darf demokratisches politisches und staatliches Handeln für sich keine Dominanz oder gar Ausschließlichkeit der digitalen Welt zulassen. Freiheitliche Demo­kratie muss allen Bürgern den allgemeinen, unmittelbaren und gleichen Zugang zur politi­schen Arena garantieren. Es wäre fatal, wenn „demokratiefähig“ nur ist, wer im Internet surfen kann und will. Demokratie würde sich selbst ad absurdum führen, wenn sie sich auf das Internet fokussiert und Netzbürgern mehr Bedeutung zumisst als denen, die das Medium nicht nutzen können oder wollen. Deshalb bleibt die nüchterne Analyse der Verankerung der digitalen Welt im Leben­salltag der Bürger ein zwingendes Grunderfordernis unseres demokratischen Alltages, das nicht unre­flektiertem Wunschdenken von Netzenthusiasten zum Opfer fallen darf. 

Politik in der Nische

Das gilt umso mehr als der Cyberspace selbst für seine Bewohner viel mehr Markt- und Spielplatz als Politikforum ist. Der Anteil politischer Webseiten liegt im deutschsprachigen Netz unter einem Prozent und in den USA nur unwesentlich höher. Die Zugriffsraten auf das politische Angebot sind zudem deutlich unterdurchschnittlich. Das Internet wurde nicht zu politischen Zwecken erfunden, erprobt und entwickelt und wird auch nur von einer kleinen Minderheit dazu genutzt. 

Die freiheitliche Demokratie einerseits zählt zwar auf das Engagement der Bürger für ihre Gesellschaft, räumt ihnen andererseits aber ausdrücklich auch das Recht ein, unpolitisch zu sein. Dass die Menschen davon gerne Gebrauch machen, spiegelt sich auch im Internet: Bei YouTube haben über 60 Comedians oder Musiker mehr Aufrufe als der amerikanische Präsident als weltweit mächtigster Politiker. Nur drei gänzlich unpolitische Popstars haben bei der Abfrage ihrer Videos die Milliardengrenze übersprungen: Es sind die Popstars Lady Gaga, Justin Bieber und Shakira. Politiker sind Lichtjahre davon entfernt. 

Bei den nicht personenbezogenen Angeboten Ratgeberkanal „Expertvillage“ einsamer Spitzenreiter. Seine Videos wurden seit der Gründung des Kanals 2006 bis Ende April 2012 bei YouTube über 2,4 Milliarden mal angesehen wurden. Die meisten Abonnenten, nämlich über 5,4 Millionen,  hatte im April 2012 der amerikanische Komiker Ray William Johnson. Das Weiße Haus kommt nur auf 203.000 Abonnenten. Das mit 448 millionenmal am häufigsten abgerufene Einzelvideo „Charlie bit my finger – again“ zeigt zwei sich miteinander kappelnde Babies. Die vielfach angebotenen Videobotschaften unterschiedlichster Politiker sind demgegenüber in der Nachfrage kaum messbar. 

Die Nutzerzahlen für verschiedene Webseiten bestätigen die Politikferne des Internets. Selbst bei den Internet-Blogs, wo man ehesten eine politische Oase im Cyberspace vermuten würde, findet sich Politik nur als exotische Nischenexistenz. Ein Verzeichnis von über 11.000 deutschsprachigen Blogs listet im April 2012 insgesamt 1474 Blogs zu Internetthemen, 1462 Privat-Blogs, 1289 Computerblogs und nur 386  Politikblogs gegenüber 677 Reiseblogs auf. Am meisten besucht werden ein Schnäppchen-, ein Spiele und ein Hobby-Blog. Erst auf Rang 20 folgt der populärste Politik-Blog. 

Geschwindigkeitsrausch, digitale Vereinfachung und Hysteriefalle

Als unpolitischer Markt- und Spielplatz orientiert sich das Internet zwar nicht am politisch Wichtigen oder Sinnvollen, aber die typischen Charakteristika der Netzkultur setzen Politik unter neuen Druck. 

So ist Schnelligkeit im Cyberspace das höchste Gut. Baut sich eine Seite zu langsam auf, klicken wir weiter. Gibt eine Suchmaschine die Antwort auf unsere Fragen zu langsam, wechseln wir den Anbieter. Im Internet ist der schnelle Klick die gültige Währung, Politik erscheint demgegenüber träge und langsam. Schnelligkeit ist aber kein Ausweis von Demokratiesteigerung, ihr wohnt die große Gefahr der Oberflächlichkeit und Flüchtigkeit inne. Im Gegenteil dazu zeichnen sich stabile Demokratien dadurch aus, dass sie Entscheidungen ihre Reifezeit geben.

Den Geschwindigkeitsdruck im Internet begünstig auch eine Atmosphäre sich schnell wandelnder Stimmungen und Emotionen. Zwar gibt es im Internet auch reflektierende Kommunikationsformen. So hat die ursprüngliche Textorientierung des Internets eine durchaus heilsam rationalisierende Wirkung. Zugleich hebt der Trend von der textgebundenen zur bildorientierten Nachricht diese Rationalitätsebene der Netzwelt zunehmend auf. Hier ähnelt die politische Wirkung des Internets der Ambivalenz des Fernsehens. 

Die Verstärkung des emotionalen Spontaneindrucks durch die Bildorientierung des Internets steht nicht nur im Widerspruch zum Rationalitätsanspruch von Politik in der freiheitlichen Demokratie. Diese Entwicklung ist in gewisser Weise auch komplementär zur Tendenz zur Vereinfachung, die dem Internet schon durch die digitale Struktur innewohnt und einen weiteren Gegensatz zwischen der virtuellen Netzwelt und der demokratischen Politikwelt konstituiert: Digitales Denken privilegiert die einfache Wahl zwischen A und B. Politisches Denken dagegen ist komplex. 

Insgesamt ist das Internet auch ein nervöses Skandalisierungsmedium. Nirgends entstehen so viele Gerüchte und nirgends werden sie so schnell verbreitet wie im Internet. Dies ist auch einem oberflächlichen Spieltrieb geschuldet, der in der Weitergabe einer im Netz gefundenen Nachricht einen von deren Inhalt oder Seriosität unabhängigen Selbstzweck sieht. Wer zur Verbreitung beiträgt, sieht sich im Internet selten verantwortlich für den Inhalt des Weitergegebenen. Was aber viele verbreiten, wird schnell von allen geglaubt. 

Die „Weisheit der Massen“ und Politisierung als Gruppenzwang

Diejenigen, die im Internet den neuen Ort demokratischer Willensbildung sehen, sind nicht nur von der Schnelligkeit des Netzes fasziniert, die die schnelle Meinungsverdichtung zu einem Meinungsbild ermögliche. Sie führen auch ins Feld, dass im Internet wegen seiner großen Reichweite viele Menschen einbezogen werden könnten und die Klugheit einer Entscheidung mit der Zahl der an ihr Beteiligten steige. 

Während der Fokus der freiheitlichen Demokratie auf dem Einzelnen, seinen Rechten, Pflichten und Beteiligungschancen ruht, ist im Internet ganz in der Tradition des „volonté générale“ von Jean-Jacques Rousseau die große Zahl entscheidender Bezugspunkt. Die „Wisdom of Crowds“ beschrieb James Surowiecki 2004 in seinem gleichnamigen einflussreichen Buch mit dem Untertitel: „Why the Many Are Smarter Than the Few and How Collective Wisdom Shapes Business, Economies, Societies and Nations“. Dieses Konzept proklamiert die in der Netzcommunity sehr populäre Theorie, dass auch einer zufällig zusammengekommenen Gruppe von Menschen hohe Entscheidungsbefugnis für alle zukommt. 

Kleine Zufallsgruppen sind sogar charakteristisches Merkmal der Entscheidungsbildung im Internet. Dies gilt umso mehr, als das Internet als Aktivitätsmedium nicht nur die Menschen ohne Netzzugang oder Netzzugangswillen komplett ausblendet, sondern auch unter der Minderheit der politisch Interessierten noch die Kleingruppe der politischen Aktivisten privilegiert. Die Herrschaft der  Stärkeren und Lautesten dominiert die ungeregelten digitalen Netzwelten. 

Dem plebiszitäre Reiz des Internets, möglichst häufig möglichst viele möglichst schnell entscheiden zu lassen, liegt auch die Fehlannahme vom politisierten Bürger als Regelfall zu Grunde. Aber das Grundverständnis einer freiheitlichen Gesellschaft ist nicht vereinbar mit einem indirekten Zwang zum politischen Aktivismus. Es schützt damit auch die Schwächeren: weniger politisch Interessierte, weniger Lautstarke und weniger gut Organisierte. 

Vertreter zu wählen, die sich in eine Materie einarbeiten und dadurch besser als anderer Bescheid wissen, ist das gute Recht jedes Bürgers, ebenso wie er das Recht hat, durch eigenes Engagement die Entscheidungsfindung unmittelbar zu beeinflussen. Das Recht auf Delegation gilt nicht nur bei der Autoreparatur oder beim Arztbesuch, sondern auch in der Politik. Es ist gegenüber dem Recht auf Einmischung und Beteiligung auch im Verständnis des Grundgesetzes nicht minderwertig. 

Minderheiten-Spielplatz im Cyberspace

Wer das Recht auf Repräsentation durch Fokussierung auf die plebiszitären Versuchungen des Internets in Frage stellt, lässt eine neue weitere doppelte digitale Spaltung zu: Er schließt aus dem Entscheidungsprozess nicht nur die aus, die gar nicht im Netz sind, sondern diskriminiert zugleich jene, die dort ihr Recht auf Freiheit von Politik in Anspruch nehmen. Die oft propagierte plebiszitäre Cyberdemokratie nimmt ihnen – wie plebiszitäre Offline-Entscheidungen – die Chance der Delegation an die von ihnen Gewählten. 

Interessanterweise hat im Juni 2011 eine repräsentative Umfrage der Bertelsmann-Stiftung bestätigt, dass 94 Prozent (!) der Bundesbürger in Wahlen die beste Form der politischen Beteiligung sehen. 39 Prozent der Bundesbürger gaben sogar ausdrücklich an, sie wollten sich über Wahlen hinaus nicht am politischen Prozess beteiligen zu wollen. 

Abstimmungen im Internet wurden von 54 Prozent der Befragten ausdrücklich abgelehnt. Während 64 Prozent schon einmal an einer Bürgerversammlung teilgenommen haben oder sich das vorstellen können und immerhin 54 Prozent auch Leserbriefe für sich für möglich halten, stehen nur 39 Prozent elektronischen Petitionen und nur 32 Prozent Internet-Blogs prinzipiell positiv gegenüber. 

Die Bertelsmann-Stiftung fast zutreffend zusammen: „Möglicherweise in der öffentlichen Diskussion bislang überschätzt werden dagegen die neuen Formen der Meinungsbildung und Bürgerbeteiligung über das Internet. Offensichtlich sind diese Formen der Beteiligungsmöglichkeit nur für eine qualifizierte Minderheit begehrt.” 

Zu ganz ähnlichen Ergebnissen kommt eine im Februar 2012 vorgelegte repräsentative Untersuchung von Infratest-dimap: Danach meinen zwar 80 Prozent, das im Internet Menschen zu Wort kommen, die sich an­sonsten an der Politik nicht beteiligen würden und noch 56 Prozent finden, das Internet schaf­fe mehr Offenheit. Aber um gekehrt sagen auch 42 Prozent der Befragten, die Vielfalt der Meinungen im Internet mache die eigene Meinungsbildung schwerer. Während beispielsweise nur 3 Prozent der Befragten die Teilnahme an einer Bürgerversammlung prinzipiell ablehnen, schließen es 24 Prozent grundsätzlich aus, sich an Internetforen zu beteiligen. 

Dennoch werden im Internet inzwischen von einer Vielzahl von Anbietern Fragen zu allen möglichen Themen zur Abstimmung gestellt. Nicht selten wird explizit oder implizit der Anspruch verbunden, aus den Ergebnissen könne man die Meinung des Volkes ablesen oder zumindest seine Stimmungen erkennen. Wiewohl in keiner Weise repräsentativ und höchst manipulationsanfällig, wirkt diese Suggestion – besonders in der Verstärkung durch konventionelle Medien – durch die Magie der (auch noch so kleinen) Zahl. 

Abstimmungsresistente Internet-Community

Die Netzcommunity selbst ist nämlich keineswegs besonders abstimmungsbegierig, sondern demonstriert auffällige Distanz zur Entscheidungsfindung im Internet. Eines der prominentesten Beispiele dafür ist wohl die Abstimmung, zu der Facebook-Gründer Mark Zuckerberg alle Facebook-Mitglieder vom 16.–23. April 2009 aufgerufen hatte. Es ging um die Neufassung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, die zuvor im Internet heftige Debatten ausgelöst und zu massiver Kritik vieler Nutzer an Zuckerberg geführt hatte. Als Reaktion darauf bot Zuckerberg die Abstimmung an und erklärte, dass bei einer Beteiligung von dreißig Prozent der „aktiven registrierten Facebook-Mitglieder“ die Ergebnisse bindend sein sollten. 

Aber die Bilanz dieses ersten Nutzervotums fiel äußerst ernüchternd aus. Trotz erheblicher Werbemaßnahmen hatten nur 0,3 Prozent (665.654 von damals 200 Millionen) der Facebook-Mitglieder teilgenommen. Es hatte sich gezeigt, dass die engagierte Internetdebatte einer kleinen Nutzergruppe keineswegs eine nennenswerte Breitenresonanz auslösen konnte. 

Auch in der als Internetpartei gegründeten Piratenpartei führen Online-Abstimmungen nicht zu einer Mobilisierung. Bei der Abstimmungsplattform „Liquid Feedback“  hatten sich von 27.159 Parteimitgliedern im April 2012 überhaupt nur 6659 registriert. An den Einzelabstimmungen beteiligen sich meistens nur einige dutzend, manchmal einige hundert und höchstens tausend Mitglieder, also nur harter Kern von ca. fünf Prozent Gesamtmitgliedschaft. 

Schon in der parteiinternen Entscheidungsfindung privilegiert das von den Piraten propagierte Konzept einer „flüssigen Demokratie“ („Liquid Democracy“) als tägliches politischen Plebiszit nicht nur politische Aktivisten, sondern auch darunter diejenigen, die in ihrem beruflichen und privaten Leben dafür die notwendige Zeit aufbringen können. Im Internet geben diese „Zeitreichen“ den Ton an. Sie sind aber zugleich nur eine verschwindend kleine Gruppe. 

Online-Bügerhaushalt ohne Bürgerresonanz

Dies belegen auch die Erfahrungen der bisher etwa einhundert Städte und Gemeinden in Deutschland, die das Verfahren des internetbasierten ‚Bürgerhaushaltes‘ durchgeführt haben.

Dabei werden den Bürgern von der Verwaltung bzw. dem Rat ausgesuchte und von ihnen selbst eingebrachte Kürzungsvorschläge für den städtischen Haushalt zur Bewertung und Abstimmung vorgelegt. Auch die Teilnahme an solchen Verfahren ist vernichtend gering, obwohl zur Registrierung eine E-Mail-Adresse genügt. 

Weder wird überprüft, ob es sich dabei um einen Bürger der betroffenen Kommune handelt, noch wird sichergestellt, dass sich nicht die gleiche Person mit mehreren verschiedenen E-Mail-Adressen beteiligt. Über neunzig Prozent der Teilnehmer benutzen bei diesen Verfahren nämlich nicht ihre tatsächlichen Namen, sondern nehmen mit Pseudonymen teil. Aus den bisherigen Erfahrungen kann man schließen, dass bis zu einem Drittel der eingetragenen Registrierungen aus Mehrfachabstimmungen bzw. von Ortsfremden kommen. 

Aber selbst wenn man dieses Problem ignoriert und hinter jeder registrierten e-mail-Adresse einen ortsansässigen Bürger vermutet  liegt die Beteiligung bei höchstens 3-5 Prozent der Wahlberechtigten: 2009 in Köln 1,2 Prozent , 2010 in Solingen 2,8 Prozent, in Essen l 0,8 Prozent, in Gütersloh 2,1 Prozent und 2011 in Bonn ca. 4,7 Prozent. Als das Verfahren in Bonn im April/Mai 2012 wiederholt wurde sank die Beteiligung auf gerade mal ein Prozent.

Außerdem stimmen keineswegs alle registrierten Nutzer bei allen Fragen ab. So erreichen die Unterstützungs- oder Ablehnungsvoten für einzelne Sparvorschläge ein im Verhältnis zu Zahl der Wahlberechtigten nicht mehr messbares Niveau. In Bonn erreichte 2012 der am meisten unterstütze Vorschlag unter Einschluss von Mehrfachabstimmungen und Ortsfremden gerade einmal 300 Stimmen – in einer Stadt mit 330.000 Einwohnern. Deutlich kann kaum werden, dass solche Internetabstimmungen keineswegs seriöses Instrument demokratischer

Entscheidungsfindung sind, sondern vor allem Forum für eine kleine hochaktive Minderheit. 

Berücksichtigt man, dass das Internet-Abstimmungsverfahren vier Wochen lang rund um die Uhr, ortsunabhängig und ohne Alterskontrolle angeboten wurde, während die Stimmabgabe bei einer Wahl wesentlich stärkeren örtlichen und zeitlichen Einschränkungen unterliegt, fällt der deutliche Beteiligungsunterschied noch dramatischer auf. 

Überschätzte Wahlbeteilungspotentiale

Von auf Einzelfragen bezogenen plebiszitär motivierten Internet-Abstimmungen zu unterscheiden ist die Idee der Durchführung von Wahlen im Internet. Dieser Vorstellung liegt in der Regel nicht die Absicht zugrunde, die repräsentative Demokratie durch eine plebiszitäre zu ersetzen. Es geht vielmehr darum, mit dem Internet mehr Bürger zur Teilnahme an Wahlen anzusprechen, als dies auf klassischem Weg möglich ist, oder zumindest die Teilnahme an Wahlen zu erleichtern. In diesem Sinn ist das Thema Internetwahlen seit langem ein Dauerthema in der Debatte. 

An dieser Stelle soll nicht auf die Frage eingegangen werden, ob es möglich ist – ähnlich wie beim Online-Banking – die notwendigen technischen Anforderungen zur Gewährleistung von allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen im Internet zu schaffen und die Gefahr Wahlmanipulation auszuschließen. Selbst bei der Lösung dieses Problems bleibt die Frage, ob sich hier die Möglichkeit zur Erhöhung der Wahlbeteiligung eröffnet. 

Dabei wird übrigens fälschlicherweise unterstellt, es gebe einen anhaltenden Trend zurückgehender Wahlbeteiligungen. Tatsächlich sind aber Schwankungen in der Wahlbeteiligung zu beobachten. Das zeigen beispielsweise die deutschen Landtagswahlen seit der Bundestagswahl 2009: Zuwächsen der Wahlbeteiligung in Baden-Württemberg (+12,8), Sachsen-Anhalt (+6,8), Rheinland-Pfalz (+3,6) und Berlin (+2,2) stehen Rückgänge in Bremen (-3), Nordrhein-Westfalen (-3,7), Hamburg (-5,2), Saarland (-6) und Mecklenburg-Vorpommern (-7,4) gegenüber. 

Auf ein gewisses Potential für Internetwahlen deutet aber der gleichzeitige Anstieg der Zahl von Briefwählern hin. In Deutschland hat sich der Anteil der Briefwahl an Bundestagswahlen seit ihrer Einführung 1957 von 4,9 Prozent auf 21,4 Prozent 2009 erhöht. Der Deutsche Bundestag dieser Entwicklung Rechnung 2008 getragen und die bis dahin zumindest formal notwendige Begründung der Inanspruchnahme der Briefwahl im Bundeswahlgesetz abgeschafft. Dadurch wurde der mit den Schwierigkeiten bei der Überwachung des Wahlgeheimnisses begründete Ausnahmecharakter der Briefwahl weiter relativiert. 

Dabei ist die Bezeichnung „Briefwähler“ inzwischen irreführend, die Hälfte dieser Wähler nutzt die Möglichkeit der vorgezogenen Urnenwahl, d. h. der persönlichen Stimmabgabe nach Versendung der Wahlbenachrichtigung in die jeweiligen Rathäusern. Tatsächlich geht also die Beteiligung an der ortsgebundenen Urnenwahl vor allem zurück, weil die zeitliche Fixierung auf einen bestimmten Wahltag durch eine vorgezogene Urnenwahl aufgehoben wird. Auf die damit verbundenen Probleme der Folgen unterschiedlicher Zeitpunkte der Stimmabgabe in einer schnelllebigen Medienwelt soll hier nicht eingegangen werden. 

Die bisherigen Erfahrungen mit dem Instrument von Online-Wahlen zeigen dem gegenüber eine sehr ernüchternde Bilanz im Blick auf das Potential zur Erhöhung von Wahlbeteiligungen. 

Als größerer Versuch zur Durchführung von Internetwahlen kann die Entscheidung der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) im Jahr 2007 gelten, bei immerhin rund 100.000 Wahlberechtigten die Wahl der Fachkollegien ausschließlich (!) im Internet vorzunehmen. 2007 wurden bei diesen Wahlen 36.313 Stimmen abgegeben, 2011 waren es 42.896.  Die Beteiligung an diesen Internetwahlen unterschied sich damit nur unwesentlich von der letzten konventionellen Wahl im Jahr 2003, bei der etwa 39.000 Stimmen abgegeben worden waren. Selbst unter den besonders internetaffinen Wissenschaftlern hat also die Umstellung auf eine Internetwahl hatte nicht zu einer nennenswerten Veränderung der Wahlbeteiligung geführt. 

Ernüchternde Erfahrungen in der Schweiz und Estland

Umfangreichere Erfahrungen mit dem dort als „Vote électronique“ bezeichneten E-Voting liegen aus der Schweiz vor. Darunter wird bei den Eidgenossen die Stimmabgabe über das Internet, SMS und weitere elektronische Datenkommunikationswege verstanden. 

Insgesamt ist in der Schweiz die „elektronische Stimmabgabe“ bei allgemeinen Wahlen und Abstimmungen seit 2003 im „Bundesgesetz über die Politischen Rechte“ verankert. Am 19. Januar 2003 erfolgte der erste Probelauf in der Genfer Gemeinde Anières: von den 1161 Stimmberechtigten mit elektronischer Abstimmungsmöglichkeit nutzten 323 die Möglichkeit der Stimmabgabe. Bis zum Juni 2007 fanden dann insgesamt 48 Abstimmungen mit der Möglichkeit elektronischer Stimmabgabe insbesondere für Auslandsschweizer statt. Dabei nutzten nur zwölf Prozent der dazu Berechtigten – das ist weniger als ein Prozent der Wahlberechtigten diese Möglichkeit der Stimmabgabe per Internet. Dies blieb deutlich hinter der allgemeinen Wahlbeteiligung bei den diesen Abstimmungen, die bei ca. dreißig Prozent lag, zurück. 

Da aber bei keiner Abstimmung Pannen oder Probleme auftraten, beschloss das Schweizer Parlament zum 1. Januar 2008 weitere Gesetzes- und Verordnungsänderungen für die elektronische Abstimmung. Im „Bundesgesetz über die Politischen Rechte“ heisst es jetzt: „ Der Bundesrat kann im Einvernehmen mit interessierten Kantonen und Gemeinden örtlich, zeitlich und sachlich begrenzte Versuche zur elektronischen Stimmabgabe zulassen. Er kann Kantone, die Versuche zur elektronischen Stimmabgabe über längere Zeit erfolgreich und pannenfrei durchgeführt haben, auf Gesuch hin ermächtigen, diese Versuche für eine von ihm festgelegte Dauer weiterzuführen. Er kann die Ermächtigung mit Auflagen oder Bedingungen versehen oder die elektronische Stimmabgabe in Abwägung der gesamten Umstände jederzeit örtlich, sachlich oder zeitlich ausschließen. Die Kontrolle der Stimmberechtigung, das Stimmgeheimnis und die Erfassung aller Stimmen müssen gewährleistet und Missbräuche ausgeschlossen bleiben.“ 

Im Einzelnen wurde für die „erweiterte Versuchsphase“ festgelegt, die Versuche für elektronische Stimmabgabe auszuweiten, vor allem um Auslandsschweizer einzubeziehen. Dabei dürfen 2007 bis 2011 maximal zehn Prozent der Abstimmenden elektronisch abstimmen, wobei die Harmonisierung der Stimmregister in den Kantonen eingefordert wird. Die Schweizer Bundeskanzlei begründet diese bisher nirgends auch nur annährend erreichte Grenze damit, dass dann im Fall einer Panne beim E-Voting der Urnengang nicht wiederholt werden müsse. 

Bei den kantonalen Wahlen am 28. November 2010 hatten in zwölf Kantonen 28.900 Wähler ihre Stimme auf elektronischem Weg abgegeben, etwa ein halbes Prozent der Wahlberechtigten. Zuletzt hat der Schweizer Bundesrat als ersten Versuch für Wahlen auf Bundesebene die Gesuche der Kantone Basel-Stadt, St. Gallen, Graubünden und Aargau  zur Durchführung eines Vote électronique-Versuchs bei den Nationalratswahlen vom 23. Oktober 2011 bewilligt. Dies erlaubte es den rund 22 000 Auslandschweizer Stimmberechtigten der vier Kantone, ihre Stimme im Herbst elektronisch abzugeben. 3500 machten davon Gebrauch. Im Kanton Genf wurde bei den Kantonswahlen am 27. November 2011 zum zweiten Mal allen Wahlberechtigten die Möglichkeit der Stimmabgabe über das Internet gegeben. Das nutzten 18,9 Prozent ohne dass dadurch die Wahlbeteiligung insgesamt gestiegen wäre. 

Zugleich hat sich der Kanton Zürich – seit 2004 ein E-Voting-Testgebiet der ersten Stunde –entscheiden, das Verfahren bis 2015 auszusetzen. Die Neue Züricher Zeitung berichtete am 5. Dezember 2010, der Chef des kantonalen statistischen Amtes des Kantons Zürich habe als Wahlleiter erklärt: „E-Voting hat die Erwartungen nicht erfüllt.“ Weder sei die Wahlbeteiligung insgesamt gestiegen, noch hätten mehr junge Wähler an den Abstimmungen teilgenommen. Außerdem lägen die Kosten mit 50 Franken für eine im Inland abgegebene elektronische Stimme und 150 Franken für die das E-Voting eines Auslandsschweizers unverhältnismäßig hoch. Es sei eine Überprüfungspause notwendig. 

Besonders häufig wird in der Debatte um Internetwahlen auf Estland verwiesen. Dort wurde die Möglichkeit der Abstimmung im Internet („I-Vote“) erstmals am 16. Oktober 2005 bei den Kommunalwahlen zugelassen und von 0,9 Prozent der Wahlberechtigten genutzt. Bei den nationalen Parlamentswahlen im März 2007 machten von 3,4 Prozent, bei  den Europawahlen im Juni 2009 schon 6,5 Prozent und bei den Parlamentswahlen 2011 schließlich 15,4 Prozent der Wahlberechtigten von dieser Möglichkeit Gebrauch. Dieser Zuwachs der Stimmabgabe über das Internet führte allerdings nicht zu einer Erhöhung der Wahlbeteiligung, sondern ersetzte häufig nur die bisherige Briefwahl. 

Im Mutterland des Internets, den USA, unterscheiden sich die Erfahrungen bei Internetwahlen übrigens davon nicht wesentlich: Dort wurde das Internet 1999 erstmals eingesetzt, als Florida und das US-amerikanische Verteidigungsministerium elektronische Wahlen durchführten, bei denen Angehörige der Streitkräfte über verschlüsselte Verbindungen mit Hilfe digitaler Signaturen ihre Stimmzettel abgeben konnten. Später wurde bei Präsidentschaftswahlen Übersee-Amerikanern und Angehörigen der Streitkräfte mit ihren Familien die Abstimmung über das Internet ermöglicht. Dieses Projekt wurde allerdings wegen Sicherheitsbedenken wieder eingestellt. 

Ansonsten hat es in den USA keine nennenswerten weiteren Versuche mit Internetwahlen gegeben. Allerdings lassen inzwischen alle fünfzig US-Bundesstaaten die Wählerregistrierung im Internet zu. Diese Erleichterung des Erlangens der Wahlberechtigung führt nach neuen empirischen Studien zu einer um etwa zehn Prozent erhöhten Wahlregistrierung, allerdings ohne sichtbare Auswirkungen auf die Wahlbeteiligung. 

Verstärkung statt Mobilisierung

Alle bisherigen Erfahrungen zeigen also, dass Internet-Wahlen nicht zu höheren Wahlbeteiligungen führen: Es gibt jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass Wähler, die ansonsten den Gang ins Wahllokal scheuen damit mobilisiert werden könnten. Insgesamt basiert die Hoffnung auf eine stärkere Mobilisierung durch Internetwahlen auf einer Fehleinschätzung der Motiven von Nichtwählern. Diese reichen vom politischen Desinteresse bis zur bewussten Protesthaltung und liegen alle außerhalb des Internets. 

Im März 2011 kam auch ein Workshop beim Europäischen Parlament zu einem ähnlichen Ergebnis: „Although there seems to be a necessity to offer more possibilities to Europeans to exchange their views and participate in political processes via the Internet, e-voting as such will most probably not result in an increase of voter participation. In fact, the reasons for voting abstinence are manifold and there seems to be no technological quick-fix to the problem.“ 

Die sogenannte „Mobilisierungsthese“, nach der es durch das Internet in nennenswertem Umfang gelingen könnte, bisher uninteressierte Menschen für Politik zu interessieren, ist inzwischen vielfach widerlegt. Politisches Interesse lässt sich auch im Cyberspace nicht einfacher generieren als in der Offline-Welt. Aber das Netz bietet – entsprechend der sogenannten „Verstärkungsthese“ – den politisch Interessierten und Aktiven ein zusätzliches Forum. Sie nutzen die Vorteile des Internets zur Informationsbeschaffung und Interaktion untereinander. Hier liegt der politische Mehrwert des Internets. 

Das Internet ist also keine neue „Politikwelt“ für bisher Uninteressierte, sondern vielmehr eine zusätzliche Bühne für die Akteure in der vorhandenen politische Offline-Arena. Es wäre für die freiheitliche Demokratie gefährlich mit dem Internet als politischem Minderheiten-Spielplatz Heilserwartungen zu verbinden. Weder gibt es für die Behauptung einen Beleg, das Internet werde als plebiszitäres Entscheidungsforum von den Bürgern angenommen, noch für Annahme, das Netz könne die Schwächen plebiszitärer Entscheidungsfindung überwinden. Im Gegenteil verstärkt das Internet die Gefahren angeblich „direkter“ Demokratie, weil es kleine aktive Internet-Eliten privilegiert, dem digitalen Geschwindigkeitsrausch die notwendige Reifezeit vor Entscheidungen opfert und als Abstimmungsinstrument in Frage stellt, was freiheitlicher Demokratie wesentlich ausmacht: Die „allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche und geheime“ Beteiligungschance für alle Bürger an Wahlen und Abstimmungen.

Lesen Sie hier die Analyse “Widerspruch in sich: Wahlrecht ab 16 – Volljährigkeit ab 18″

Gemeinsam haben im saarländischen Landtag die Fraktionen von Piratenpartei, Grünen und Linkspartei beantragt, Artikel 64 Abs. der Verfassungs des Saarlandes zu ändern, um das Wahlrecht ab 16 bei Landtags- und Kommunalwahlen einzuführen. Der Antrag wurde am 29. August 2012 mit den Stimmen von CDU und SPD abgelehnt.

Der am 25. März 2012 neugewählte Landtag des Saarlandes umfasst 51 Sitze: 19 CDU, 17 SPD, 9 Linke, 4 Piraten und 2 Grüne. Die Änderung der Landesverfassung bedarf einer Zwei-Drittel-Mehrheit. Sie ist weder gegen die Stimmen der CDU noch die der SPD zu erreichen.

Initiiert wurde der Antrag zur Herabsetzung des Wahlalters auf 16 Jahre im Saarland von der Piratenpartei.  Die Piraten plädieren andererseits auf Bundesebene eigentlich für die generelle Streichung einer Altersgrenze beim Wahlrecht. Als Zwischenschritt haben sie im Berliner Abgeordnetenhaus eine Absenkung auf sieben Jahre beantragt.

Die Linke hat sich dem Piratenantrag angeschlossen, obwohl sie in ihrer Koalitionszeit mit der SPD in Berlin eine Herabsetzung des Wahlalters nicht angestrebt hat. Auch die Grünen haben sich dem Antrag angeschlossen, obwohl sie als Regierungspartei in Baden-Württemberg bisher nicht initiativ wurden.

Die SPD  stimmte mit der CDU gegen die Herabsetzung des Wahlalters, das sie in  ihrem Wahlprogramm noch gefordert hatte. Sie berief sich dabei auf die Koalitionstreue zur CDU. In Brandenburg hatte die SPD mit der Linken Ende 2011 das Wahlalter bei Landtagswahlen auf 16 Jahre gesenkt wie sie das zuvor schon in Bremen durchgesetzt hatte. In Baden-Württemberg hat sich die SPD des Themas nicht angenommen und im Bundestag gemeinsanm mit CDU/CSU entsprechende Anträge wiederholt abgelehnt.

Lediglich die CDU kann in Frage des Wahlalters auf ein einheitliches Abstimmungsverhalten verweisen und lehnt die Herabsetzung des Wahlalters bei Landtags- und Bundestagswahlen grundsätzlich ab.

Von der Wahlberechtigung ab 18 Jahre weichen bei Kommunalwahlen bisher sieben der sechzehn Bun­desländer ab: In Niedersachsen (1996), Sachsen-Anhalt (1998), Schleswig-Holstein (1998), Meck­lenburg-Vor­pommern (1999), Nordrhein-Westfalen (1999), Bremen (2007) und Brandenburg (2011) wurde das kommunale Wahlrecht auf  16 Jahre abgesenkt. Bei Landtagswahlen ist Wählen ab 16 Jahren bisher nur in Bremen (2011) und künftig in Branden­burg möglich.

Hier finden Sie das Protokoll der Landtagsdebatte im Saarland vom 29. August 2012 zur Senkung des Wahlalters auf 16 Jahre.

Bürgerbefragung Potsdam: Niedrige Internetbeteiligung und Pilotversuch gegen Abstimmungsmanipulation

Vom 23. April bis zum 7. Mai waren die Bürger in Potsdam in einer Bürgerfragung aufgerufen, über dem Neubau eines Schwimmbades abstimmen. Dazu wurde allen 130.896 stimmberechtigten Bürgern (die Wahlberechtigung gilt in Brandenburg ab 16 Jahre) per Post ein Umfrageblatt zugestellt. Es gab die Möglichkeit der Rücksendung mit einem beigefügten Antwortkouvert (das Porto zahlte die Stadt) oder mit einem einmaligen Kennwort im Internet über die Homepage der Stadt.

Obwohl Oberbürgermeister Jakobs ausdrücklich auf die Kosten der Befragung in Höhe von 110.000 €  hinwies und dies mit dem Aufruf  “Je mehr Potsdamerinnen und Potsdamer online votieren, desto preiswerter für uns alle” unterstricht, gaben nur 8,9 Prozent der Stimmberechtigten ((11.741 Stimmen) ihre Stimme im Internet ab. Insgesamt lag die Beteiligung an der Bürgerbefragung bei 52,8 Prozent. Es handelte sich um die zweite Befragung dieser Art in Potsdam. An einer Befragung zum Neubau des Landtages hatten sich im Dezember 2006 46,1 Prozent der Stimmberechtigten beteiligt. Die Möglichkeit der Online-Stimmabgabe hat also nicht bzu einer signifikanten Erhöhung der Wahlbeteiligung geführt.

Angesichts des Wahlalters ab 16 Jahren ist in diesem Zusammenhang interessant, dass die Bevölkerungsstatistik in Potsdam 2707  Bürger im Alter von “15 bis unter 18 Jahren” ausweist, 3283 18-21 jährige und 6929 21-24 jährige. Die auch im Vergleich zu dieser Zahlen überdurchschnittlich internetaffiner Jugendlicher geringe Online-Beteiligung bestätigt  empirischen Daten, nach denen das Internet nicht neues Politikinteresse mobilisiert, sondern vorhandenes verstärkt. 

Pilotcharakter hatten die Vorkehrungen der Stadt Potsdam,  Manipulationen bei der Stimmabgabe über das Internet zu verhindern. Dazu enthielt jeder Stimmzettel einen individuellen Strichcode und das einmalige  Kennwort für die Online-Abstimmung. Dadurch sollte verhindert werden, dass Online abegstimmt und zugleich der Stimmzettel per Post zurück geschickt wird. In einer Mitteilung der stadt heisst es dazu: “Die erfassungsanlage erkennt den Strichcode als bereits verwendet und zählt die zweite Stimme nicht mehr.”

Preis für dieses Verfahren ist freilich die individuelle Kennzeichung der Szimmzettel. Die Stadt versicherte dazu: “Die Auswahl welcher Brief welchen Strichcode erhält, geschieht nach dem Zufallsprinzip. Es kann nicht nachvollzogen werden, wer wie abgestimmt hat.” Dabei handelt es sich allerdings um eine politische Versicherung, denn technisch ist die Zuordnung individueller Stimmzettel zu Stimmberechtigten durchaus möglich. Hier stellen sich grundsätzliche Fragen nach der Gewährleistung des Wahlgeheimnisses.

Insgesamt entsprechen die Erfahrungen in Potsdam den Erfahrungen in Estland und der Schweiz, wo bei Wahlen die Stimmabagbe per internet möglich ist:

In Estland wurde das sog “I-Vote“ erstmals am 16. Oktober 2005 bei den Kommunalwahlen zugelassen und von 0,9 Prozent der Wahlberechtigten genutzt. Bei den nationalen Parlamentswahlen im März 2007 machten von 3,4 Prozent, bei  den Europawahlen im Juni 2009 schon 6,5 Prozent und bei den Parlamentswahlen 2011 schließlich 15,4 Prozent der Wahlberechtigten von dieser Möglichkeit Gebrauch. Dieser Zuwachs der Stimmabgabe über das Internet führte allerdings nicht zu einer Erhöhung der Wahlbeteiligung, sondern ersetzte häufig nur die bisherige Briefwahl.

Dies gilt auch für die Schweiz wo die “Vote electronique” zuletzt in den Kantonen Basel-Stadt, St. Gallen, Graubünden und Aargau  bei den Nationalratswahlen 2011 für  rund 22 000 Auslandschweizer Stimmberechtigten zugelassen war. 3500 Stimmberechtigte machten davon Gebrauch. Im Kanton Genf wurde bei den Kantonswahlen 2011 zum zweiten Mal allen Wahlberechtigten die Möglichkeit der Stimmabgabe über das Internet gegeben. Das nutzten 18,9 Prozent ohne dass dadurch die Wahlbeteiligung insgesamt gestiegen wäre. Zugleich hat sich der Kanton Zürich – seit 2004 ein E-Voting-Testgebiet der ersten Stunde –entscheiden, das Verfahren bis 2015 auszusetzen. Die Neue Züricher Zeitung berichtete am 5. Dezember 2010, der Chef des kantonalen statistischen Amtes des Kantons Zürich habe als Wahlleiter erklärt: „E-Voting hat die Erwartungen nicht erfüllt.“ Weder sei die Wahlbeteiligung insgesamt gestiegen, noch hätten mehr junge Wähler an den Abstimmungen teilgenommen. Außerdem lägen die Kosten mit 50 Franken für eine im Inland abgegebene elektronische Stimme und 150 Franken für die das E-Voting eines Auslandsschweizers unverhältnismäßig hoch. Es sei eine Überprüfungspause notwendig

(Die Nachweise für die oben genannten Zahlen aus Potsdam finden Sie hier)

Diesen text können Sie hier ausdrucken.

Wie Plebiszite im Internet scheitern 

Am 9. Juni 2012 gab das soziale Netzwerk Facebook das Ergebnis seiner zweiten Online-Abstimmung über eine Änderung der Nutzungsbedingungen bekannt, zu der alle Facebook-Nutzer aufgerufen waren. Die Beteiligung lag bei verschwindenden 0,38 Prozent. Zum wiederholten Mal ist damit der Versuch einer plebiszitären Abstimmung im Internet kläglich gescheitert.

Kommunikationsraum für einige statt Abstimmungsforum für alle

Als Kommunikationsraum hat das Internet der Informations- und Meinungsfreiheit ohne Zweifel neue Dimensionen erschlossen. Zwar wird dort kaum neues Politikinteresse mobilisiert, aber vorhandenes wird verstärkt: Informationen sind wesentlich leichter zugänglich – wiewohl in ihrer Seriosität auch schwerer einschätzbar. Meinungen können wesentlich einfacher verbreitet werden – auch wenn sie in den unbegrenzten Weiten des Internets keineswegs leichter Gehör finden. Diskussionen werden nicht mehr durch räumliche oder zeitlich Grenzen erschwert – zugleich in der Anonymität des Netzes auch häufiger radikaler geführt.

Als Kommunikationsraum ist das Internet ein „Demokratiemedium“, dessen Vorteile insbesondere für politisch Interessierte die Nachteile deutlich überwiegen. Zu den Mythen, die das Internet seit seinem Entstehen gehört aber auch die – je nach sichtweise – Hoffnung oder Befürchtung, das Netz schaffe die Voraussetzung für die einfachere direkte Entscheidungsbeteiligung aller Bürger, weil es zeitliche und räumliche Grenzen aufhebe.

Im Blick auf die Reichweite in die Bevölkerung insgesamt, wird die plebiszitäre Kraft des Internets freilich schon dadurch erschwert, dass es den Bürgern selbst in einem reichen Industrieland wie Deutschland keinen „allgemeinen und gleichen“ Zugang zur Entscheidungsfindung bietet:

Erstens ist über ein Viertel der deutschsprachigen Bevölkerung über vierzehn Jahre mangels Zugang generell vom Internet ausgeschlossen. Zweitens nutzt ein Drittel derer, die einen Internetzugang haben, die bestehende Zugangsmöglichkeit seltener als einmal monatlich und kann deshalb selbst nach diesem den meisten Internet-Statistiken zugrunde liegenden großzügigen Maßstab nicht als regelmäßige Nutzer gelten. Drittens beschränken sich zwei Drittel der regelmäßigen Nutzer auf wenige, vor allem passiv-konsumierende Nutzungsarten und nehmen die vielfältigen interaktiven Möglichkeiten des Mediums praktisch nicht in Anspruch.

Allenfalls ein Fünftel der in Deutschland lebenden deutschsprachigen Menschen über vierzehn Jahre ist also internetaffin in dem Sinne, dass sie das Internet nicht nur als Abrufmedium, sondern als Raum für unterschiedliche Aktivitäten im Sinn eines sozialen Netzes nutzen. Angesichts dieses Befundes ist nicht nachvollziehbar, wenn das Internet zum herausragenden, hauptsächlichen oder gar ausschließlichen Entscheidungsforum in unserer Gesellschaft stilisiert wird.

Dennoch werden im Internet inzwischen von einer Vielzahl von Anbietern Fragen zu allen möglichen Themen zur Abstimmung gestellt. Nicht selten wird explizit oder implizit der Anspruch verbunden, aus den Ergebnissen könne man die Meinung des Volkes ablesen oder zumindest seine Stimmungen erkennen. Wiewohl in keiner Weise repräsentativ und höchst manipulationsanfällig, wirkt diese Suggestion – besonders in der Verstärkung durch konventionelle Medien – durch die Magie der (auch noch so kleinen) Zahl. Umso problematischer ist es, wenn staatliche Stellen zu Abstimmungen im Internet aufrufen und diesem äußerst zweifelhaften Verfahren damit eine Art von Pseudo-Legitimität verleihen.

 Das Scheitern staatlich organisierter Internet-Abstimmungen

So haben seit 2007 etwa 100 von über 14.000 Städte und Gemeinden in Deutschland das Verfahren eines in­ternetbasierten ‚Bürgerhaushaltes‘ durchgeführt. Dabei werden den Bürgern von der Verwaltung bzw. dem Rat ausgesuchte und von ihnen selbst eingebrachte Vorschläge für den städti­schen Haushalt im Internet zur Bewertung und Abstimmung vorgelegt. Da zur Teilnahme die Registrierung mit einer e-mail Adresse genügt sind weder die Teilnahme nicht wahlberechtigter Jugendlicher und Kinder, noch Mehrfachabstimmungen oder die Teilnahme Ortsfremder ausgeschlossen.

Aber selbst wenn man diese Probleme ignoriert und hinter jeder registrierten e-mail-Adresse einen ortsansässigen wahlberechtigten Bürger vermutet, ist die  Beteiligung bei diesen steuerfinanzierten Abstimmungen äußerst gering. Nie wurden mehr als fünf Prozent der Bürger erreicht, zwei Prozent gelten schon als Erfolg und zuletzt hatten 2011/12 in Bonn 0,7 Prozent, in Frankfurt a.M. 0,7 Prozent, in Köln 0,9 Prozent und in Aachen 0,9 Prozent der jeweils wahlberechtigten Bürger teilgenommen.

Auch der Deutsche Bundestag ist mit dieser Form der Bürgerbeteiligung gescheitert: Die Enquetekommission „Internet und digitale Gesellschaft“, der 17 Abgeordnete und 17 Experten angehören, hat im Februar 2011 beschlossen,  mit Hilfe der virtuellen Beteiligungsplattform „Adhocracy“  als „18. Sachverständiger“ die Möglichkeit zu eröffnen, sowohl „Texte aus der Kommission oder den Projektgruppen zu kommentieren und Alternativen vorzuschlagen, als auch eigenständige Textbeiträge passend zur jeweiligen Agenda der Projektgruppen einzubringen sowie darüber abzustimmen.“

Als Abstimmungsforum ist das Experiment ist auf der ganze Linie gescheitert: Nach über einem Jahr hatten sich bundesweit (!) lediglich 2881 Mitglieder (Stand 13. Juni 2012) registriert, obwohl auch hier zur Anmeldung lediglich eine e-mail-Adresse genügte.

Ernüchternd sind auch die Ergebnisse von Versuche vor allem in Estland und der Schweiz, bei allgemeinen Wahlen durch die Möglichkeit der Abstimmung im Internet die Wahlbeteiligung zu erhöhen. Es fand zwar eine Verlagerung der traditionellen Briefwahl ins Internet statt, aber zu einer messbaren Veränderung der Wahlbeteiligung kam es durch die Internet-Variante nicht.

 Bürger lehnen Online-Abstimmungen mehrheitlich ab

Diese Beispiele staatlicher (und damit per se auf Breitenwirkung angelegter) Abstimmungsangebote im Internet zeigen, dass das Internet im Blick auf die Bevölkerung insgesamt plebiszitäre Kraft noch nicht einmal ansatzweise entfalten konnte. Repräsentative Meinungsumfragen bestätigen diesen Befund.

Die Bertelsmann-Stiftung ermittelte im Juni 2011, dass 54 Prozent der Befragten Abstimmungen im Internet ausdrücklich ablehnen. Während 64 Prozent schon einmal an einer Bürgerversammlung teilgenommen haben oder sich das vorstellen können und immerhin 54 Prozent auch Leserbriefe für sich für möglich halten, stehen nur 39 Prozent elektronischen Petitionen und nur 32 Prozent Internet-Blogs prinzipiell positiv gegenüber.

Zu ganz ähnlichen Ergebnissen kommt eine im Februar 2012 vorgelegte repräsentative Untersuchung von Infratest-dimap: Danach meinen zwar 80 Prozent, das im Internet Menschen zu Wort kommen, die sich an­sonsten an der Politik nicht beteiligen würden und noch 56 Prozent finden, das Internet schaf­fe mehr Offenheit. Aber um gekehrt sagen auch 42 Prozent der Befragten, die Vielfalt der Meinungen im Internet mache die eigene Meinungsbildung schwerer. Während beispielsweise nur 3 Prozent der Befragten die Teilnahme an einer Bürgerversammlung prinzipiell ablehnen, schließen es 24 Prozent grundsätzlich aus, sich an Internetforen zu beteiligen.

Die Bertelsmann-Stiftung fast zutreffend zusammen: „Möglicherweise in der öffentlichen Diskussion bislang überschätzt werden dagegen die neuen Formen der Meinungsbildung und Bürgerbeteiligung über das Internet. Offensichtlich sind diese Formen der Beteiligungsmöglichkeit nur für eine qualifizierte Minderheit begehrt.”

Wenn das Internet für die Bevölkerung insgesamt keine plebiszitäre Faszination entfaltet, bleibt die Frage nach der Attraktivität solcher Abstimmungsangebote in der Netzcommunity selbst. Aber auch bei dieser engeren Betrachtung zeigt sich, dass Abstimmungen im Internet noch nicht einmal internetaffine Bürger ansprechen und mobilisieren.

 Auch die Netzcommunity ignoriert Online-Abstimmungen

Als größerer Versuch zur Durchführung von Internetwahlen kann die Entscheidung der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) im Jahr 2007 gelten, die alle vier Jahr fällige Wahl der Fachkollegien ausschließlich (!) im Internet vorzunehmen. Angesprochen waren rund 100.000 wahlberechtigte Wissenschaftler, für die der Umgang mit dem Internet zur täglichen beruflichen Routine gehört.

2007 wurden bei den Online-Abstimmungen 36.313 Stimmen abgegeben, 2011 waren es 42.896.  Die Beteiligung an diesen Internetwahlen unterschied sich damit nur unwesentlich von der letzten konventionellen Wahl im Jahr 2003, bei der etwa 39.000 Stimmen abgegeben worden waren. Selbst unter den besonders internetaffinen Wissenschaftlern hat also die Umstellung auf eine Internetwahl nicht zu einer nennenswerten Veränderung der Wahlbeteiligung geführt.

Dass selbst die engere Netzcommunity eine auffällige Distanz zur Entscheidungsfindung im Internet demonstriert, zeigt auch die außerordentlich niedrige Beteiligung an den beiden „weltweiten Abstimmungen“ die Facebook über eine Änderung seiner Nutzungsbedingungen durchführte.

Zur ersten Abstimmung hatte Facebook-Gründer Mark Zuckerberg alle Facebook-Mitglieder vom 16.–23. April 2009 aufgerufen hatte. Es ging um die Neufassung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, die zuvor im Internet heftige Debatten ausgelöst und zu massiver Kritik vieler Nutzer an Zuckerberg geführt hatte. Als Reaktion darauf bot Zuckerberg die Abstimmung an und erklärte, dass bei einer Beteiligung von dreißig Prozent der „aktiven registrierten Facebook-Mitglieder“ die Ergebnisse bindend sein sollten. Trotz erheblicher Werbemaßnahmen nahmen aber nur 0,3 Prozent (665.654 von damals 200 Millionen) der Facebook-Mitglieder an der Abstimmung teil. Es hatte sich gezeigt, dass die engagierte Internetdebatte einer kleinen Nutzergruppe keineswegs eine nennenswerte Breitenresonanz auslösen konnte.

Bei der im Juni 2012 durchgeführten zweiten Abstimmung über neue Facebook-Richtlinien beteiligten sich sogar nur 342.632 von inzwischen über 900 Millionen Nutzern. Da ist eine Beteiligung von 0,38 Prozent. Facebook-Vizepräsident Elliot Schrage  räumte bei Bekanntgabe der Ergebnisse ein, dass nur „ein winziger Bruchteil“ der Angesprochenen an der Abstimmung teilgenommen habe: „Trotz unserer umfangreichen Bemühungen stellt die Anzahl der Personen, die abgestimmt haben, einen sehr kleinen und nicht maßgeblichen Prozentsatz unserer Gemeinschaft dar.“ (Erklärung vom 9. Juni 2012 auf Facebook)

Facebook-Nutzer sind sicherlich weit überdurchschnittlich internetaffin – wobei auch hier schon der monatliche Besuch als „regelmäßige Nutzung“ gilt – und bei der Nutzung des Netzwerkes durch den „Like“-Button an das ständige Angebot von  Sympathie-Plebisziten gewöhnt. In der Frage nach ihrer Meinung zur sehr kontrovers diskutierten Änderung der Facebook-Nutzungsbedingungen, die sie unmittelbar  betrifft, waren sie aber selbst durch das Angebot einer sehr einfachen, niedrigschwelligen Online-Abstimmung nicht mobilisierbar.

Wenig abstimmungsbegierig im Internet sind selbst die Mitglieder der als Internetpartei gegründeten Piratenpartei: Bei der parteiinternen Abstimmungsplattform „Liquid Feedback“  haben sich von 32.377 Parteimitgliedern überhaupt nur 9116 registriert (Stand  jeweils 13. Juni 2012).  An den Einzelabstimmungen beteiligen sich meistens nur einige dutzend, manchmal einige hundert und höchstens tausend Mitglieder, also nur harter Kern von weniger als fünf Prozent der Gesamtmitgliedschaft.

Selbst bei den Piraten, die sich entscheidend über den Umgang mit dem Internet definieren und die kontinuierliche Meinungsbildung und Entscheidungsfindung im Netz als  eine ihrer zentralen Forderungen propagieren, stößt das entsprechende Abstimmungsangebot also nur auf eine sehr schwache Resonanz. Es überrascht daher nicht, dass der neue Bundesvorsitzende der Piratenpartei Bernd Schlömer eine „systematische Evaluation“ des Instruments fordert. Sein politischer Geschäftsführer Johannes Ponader war allerdings mit Versprechen gewählt worden, im Bundesvorstand immer so abzustimmen wie es „Liquid Feedback“ vorgibt. Vorstandsmitglied Mathias Schrade sagte dazu: „Momentan ist die Aussagekraft der Stimmergebnisse sehr gering, weil die Teilnehmerzahl nicht repräsentativ ist.“ (Spiegel-Online 11. Juni 2012). Jetzt wollen die Piraten paradoxerweise mit einer Online-Umfrage das Problem der Sinnhaftigkeit von Online-Abstimmungen klären.

 Fazit

Insgesamt gibt es keinerlei Anhaltspunkt für die Behauptung, das Internet werde als plebiszitäres Entscheidungsforum von den Bürgern angenommen. Alle entsprechenden Versuche und Experimente sind schon deswegen gescheitert, weil sich daran nur eine verschwindend kleine Zahl der jeweils Angesprochenen beteiligt hat. Dies gilt sowohl wenn man bei der Bewertung solcher Versuche ihre Reichweite in die Bevölkerung insgesamt als Maßstab anlegt oder auch ihre Mobilisierungskraft in der Internetgemeinde selbst.

Schon offline liegt die Beteiligung an Volksabstimmungen in Deutschland deutlich unter der Beteiligung an allgemeinen Wahlen. Die Beteiligung an Internetabstimmungen ist sogar meist kaum messbar.  So verstärkt das Internet die einer angeblich „direkten“ Demokratie innewohnende Manipulationsgefahr, weil es kleine aktive Internet-Eliten privilegiert und als Abstimmungsinstrument in Frage stellt, was freiheitlicher Demokratie wesentlich ausmacht: Die „allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche und geheime“ Beteiligungschance für alle Bürger.

Sie können den folgenden Text hier ausdrucken.

Wahlrecht, Volljährigkeit und Politikinteresse 

von Stephan Eisel

Immer wieder wird in Deutschland über eine Absenkung des Wahlalters als Mittel gegen eine ange­nommene „Politikverdrossenheit“ bei Jugendlichen diskutiert. Zuletzt hat der Landtag in Brandenburg im Dezember 2011 mit den Stimmen von SPD, LINKEN, Grünen und FDP gegen die Stimmen der CDU das Wahlalter auf 16 Jah­re festgelegt. Der oft emotional geführten Debatte mangelt es allerdings meist an einer nüchternen Bewertung der Fakten. Insbesondere sind bei der Entscheidung über das Wahlalter folgende Gesichtspunkte zu beachten:

1) Die Grundlagen

Artikel 38 des Grundgesetzes legt in Absatz 2 zur Wahlberechtigung für die Wahlen zum Deutschen Bundestag fest: „Wahlberechtigt ist, wer das achtzehnte Lebensjahr vollendet hat; wählbar ist, wer das Alter erreicht hat, mit dem die Volljährigkeit eintritt.“ Für eine Änderung dieser Regelung wäre ein 2/3-Mehrheit im Deutschen Bundestag erforderlich.

Zwar können die Bundesländer das jeweiligen Landtags- und Kommunalwahlrecht grundsätzlich auto­nom re­geln, aber sie orientieren sich meist am Bundestagswahlrecht. Zwölf von 16 Bundesländern regeln das Wahlalter für Landtagswahlen und landesweite Volksabstimmungen in ihren Landesverfassungen. Das diese nur mit einer 2/3-Mehrheit bzw. teilweise nur durch Volksabstimmungen geändert werden können, ist eine Änderung des Wahlrechtes vor parteitaktischen Überlegungen geschützt. In den Lan­desverfassungen von Bayern (Art 14), Baden-Württemberg (Art. 73), Berlin (Art. 39), Hessen (Art. 73), Niedersachsen (Art. 8), Nordrhein-Westfalen (Art. 30), Rheinland-Pfalz (Art. 76), dem Saarland (Art. 64), Sachsen (Art. 4) Sachsen-Anhalt (Art. 42) und Thüringen (Art. 46), ist das Wahlalter ausdrücklich auf die Vollendung des 18. Lebensjahres festgelegt.

In Brandenburg wurde die Landesverfassung am 19. Dezember 2011 mit den Stimmen von SPD, LIN­KEN, Grünen und FDP gegen die Stimmen der CDU geändert und das Wahlalter generell auf 16 Jahre festgelegt.

In Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein ist das Wahlalter grund­sätzlich nicht in der Landesverfassung festgelegt und durch einfache Änderung des Wahlgesetzes änderbar. In Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt ist das Wahlalter bei Kommu­nalwahlen nicht durch die Landesverfassung festgelegt und ebenfalls durch einfaches Gesetz. d. h. mit einfacher Mehrheit änderbar.

Von der Wahlberechtigung ab 18 Jahre weichen bei Kommunalwahlen inzwischen sieben der sechzehn Bun­desländer ab: In Niedersachsen (1996), Sachsen-Anhalt (1998), Schleswig-Holstein (1998), Meck­lenburg-Vor­pommern (1999), Nordrhein-Westfalen (1999), Bremen (2007) und Brandenburg (2011) gilt das kommunale Wahlrecht ab 16 Jahre abgesenkt.

Bei Landtagswahlen ist Wählen ab 16 Jahren bisher nur in Bremen (seit 2011) und künftig in Branden­burg möglich.

In anderen Bundesländern und im Bundestag wurden entsprechende Anträge zur Herabsetzung des Wahlalters wiederholt abgelehnt.

Auch im europäischen Ausland gilt generell die Wahlberechtigung ab 18 Jahren – mit Ausnahme von Öster­reich, wo 2007 das Wahlalter bei nationalen Wahlen auf 16 Jahre gesenkt wurde. International lassen bisher au­ßerdem lediglich Brasilien, Nicaragua und Kuba (wo man von Wahlen gar nicht spre­chen kann) ein Wahlrecht ab 16 Jahren zu.

2) Wahlalter und Volljährigkeit

Die Forderung nach einer Senkung des Wahlalters wirft die Frage auf, nach welchen Kriterien das Wahlalter festgelegt werden soll. Bisher galt das Erreichen der Volljährigkeit dafür als entscheidender Maßstab. So kün­digte Bundeskanzler Willy Brandt in seiner Regierungserklärung „Mehr Demokratie wagen“ vom 28. Oktober 1969 miteinander verbunden Gesetzesinitiativen zur Absenkung des Wahlal­ters und der Volljährigkeit an. Die Umsetzung erfolgte zur Bundestagswahl 1972 mit der Absenkung des aktiven Wahlalters und (wegen der Viel­zahl rechtlicher Folgeregelungen zeitlich verzögert) 1975 mit der Herabsetzung der Volljährigkeit (und damit der passiven Wahlberechtigung) auf 18 Jahre.

Der Vorschlag nach einer weiteren Senkung des Wahlalters wird allerdings nicht mit der Forderung nach einer weiteren Absenkung der Volljährigkeitsgrenze verbunden. Die sich daraus ergebende Ent­koppelung von Wahl­berechtigung und Volljährigkeit führt zur grundsätzlichen Problematik, ob Bür­gerrechte wie das Wahlrecht nicht an die Bürgerpflichten gebunden sein sollten, die zur Volljährigkeit gehören.

Der innere Zusammenhang zwischen Wahlalter und Volljährigkeit konkretisiert sich in der Frage, warum je­mand über die Geschicke der Gesellschaft mitentscheiden soll, den diese Gesellschaft noch nicht für reif genug hält, seine eigenen Lebensverhältnisse zu regeln:

16 -Jährige dürfen in Deutschland Mofa fahren, aber nicht ohne Begleitung eines Erwachsenen ein Auto len­ken. Sie dürfen in der Öffentlichkeit Bier trinken, aber keine hochprozentigen Alkoholika. Ohne Erlaubnis der Eltern dürfen sie eine Diskothek nur bis Mitternacht besuchen. Bei Gesetzesver­stößen fallen 16-Jährige unter das Jugendstrafrecht. Heiraten darf man zwar ab 16, aber nur wenn ein Familiengericht dazu die Genehmigung erteilt und der Ehepartner bereits volljährig ist.

Kaufverträge, die von Jugendlichen unter 18 Jahren ohne Zustimmung des gesetzlichen Vertreters ge­schlossen werden – zum Beispiel der Kauf eines Computers – sind nur wirksam, wenn sie aus Mitteln bezahlt werden, die ihnen vom gesetzlichen Vertreter oder mit dessen Zustimmung von einem Dritten überlassen worden sind. Dieser sog. „Taschengeldparagraph“ (§ 110 des Bürgerlichen Gesetzbuches) gilt bis zur vollen Geschäftsfähig­keit mit Erreichen des 18. Lebensjahres.

Es ist auffällig, dass auch die Befürworter einer Absenkung des Wahlalters nicht vorschlagen, dass an diesen Alterseinschränkungen etwas geändert wird. Sie plädieren nicht für eine Absenkung der Voll­jährigkeit. So ge­sehen ist die Wahlberechtigung für Minderjährige ein Widerspruch in sich, weil es das Wahlrecht von der Le­bens- und Rechtswirklichkeit abkoppelt.

Wenn das Wahlrecht von der Volljährigkeit entkoppelt wird, sind andere Altersgrenzen willkürlich, weil sie an kein objektives Kriterium geknüpft sind. Nach der Volljährigkeit ist im deutschen Rechts­system allenfalls die Strafmündigkeit ab dem 14. Lebensjahr (§ 19 Strafgesetzbuch) ein wesentlicher Einschnitt. Mit dem Erreichen des 16. Lebensjahres werden hingegen nur einige Einschränkungen des Jugendschutzes gelockert (z. B. Aus­gang ohne Erwachsenenbegleitung bis 24 Uhr).

Auch in der Vielzahl der Vorschläge einer unterschiedlichen weitgehenden Absenkung des Wahlalters spiegelt sich die Willkürlichkeit von Altersgrenzen, die sich nicht an der Volljährigkeit orientieren. Sieben von 16 Bun­desländer haben das Wahlalter auf 16 Jahre gesenkt – allerdings mit der Ausnahme von Bremen und Braden­burg nur bei Kommunalwahlen. Zugleich treten die Landesjugendringe u.a. in Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen für eine Wahlberechti­gung ab 14 Jahren ein.

Die Aufhebung jeder Altersgrenze bei der Wahlberechtigung wird z. B. von der Piratenpartei gefordert. Deren Berliner Spitzenkandidat, Andreas Baum, sagte im Herbst 2011: „Wir möchten die Hürden für die Teilnahme an Wahlen absenken und vor allem Jugendliche und Kinder früh dafür motivieren, sich mit dem politischen Geschehen auseinanderzusetzen. Nach umfangreichen Diskussionen sind wir überein gekommen, dass wir hier keine neue starre Altersgrenze einführen möchten. Wir gehen davon aus, dass ein Kind ab dem Zeitpunkt, in dem es frei den Willen zur Teilnahme äußern kann und selbst die Motivation hat, sich in das Wählerverzeichnis einzutragen, auch ein hinreichendes Interesse hat, sich mit politischen Sachverhalten auseinanderzusetzen.“ Baum wurde Ende September 2011 zum Fraktionsvorsitzenden der Piratenpartei im Berliner Abgeordneten­haus gewählt.

3) Zum Politikinteresse von minderjährigen Jugendlichen

Oft wird als Begründung für eine Senkung des Wahlalters das vermeintlich hohe Politikinteresse von minder­jährigen Jugendlichen angeführt. Dafür gibt es keine empirischen Belege. Im Gegenteil stim­men die vorliegen­den Studien darin überein, dass das Politikinteresse von 16/17-Jährigen deutlich ge­ringer ausgeprägt ist als das von älteren Ju­gendlichen und jungen Erwachsenen.

Schon 1991 kam die Konrad-Adenauer-Stiftung im Rahmen einer Jugendstudie mit 5022 Befragten im Alter von 15-25 Jahren zu dem Ergebnis, dass 16/17-Jährige ein messbar geringeres Interesse an Poli­tik zeigen als 18-24-Jährige.

Zuletzt befasste sich 2008 eine qualitative Studie der Universität Hohenheim mit der Frage „Lässt sich eine Herabsetzung des Wahlalters in Deutschland durch Ergebnisse zum Politikverständnis bei heuti­gen und poten­ziellen Erstwählern begründen?“ Dazu wurden ausführliche Interviews mit 171 Schü­lern und jungen Studen­ten geführt. In der Zusammenfassung der Ergebnisse heisst es:

• „Die Teilnehmer ohne Wahlrecht (unter 18 Jahren) hatten ein signifikant geringeres politisches Wissen als die Teilnehmer mit Wahlrecht. Dies gilt sowohl für die Personen mit höherer Bil­dung (Gymnasias­ten oder Personen mit FH-Reife bzw. Abitur) als auch für die Personen mit geringerer Bildung (Haupt­schüler, Hauptschul-Absolventen oder Personen mit mittlerer Reife). Unabhängig von der Bildung konnten die Teilnehmer ohne Wahlrecht lediglich etwa ein Drittel der Punkte in den Tests zum politi­schen Wissen erzielen, während die Wahlberechtigten im Schnitt etwas über die Hälfte der Punkte er­zielten.“
• „Überraschend ist, dass die Teilnehmer ohne Wahlrecht ihr Verständnis politischer Kommuni­kation im Schnitt jedoch nicht signifikant schlechter bewerten als die Personen mit Wahlrecht. Die subjektive Einschätzung des Verständnisses entspricht hier also nicht dem objektiv nach­weisbaren Verständnis der politischen Kommunikation.“

• „Entgegen ihrer Selbsteinschätzung schnitt die Gruppe der 16-17-Jährigen Jugendlichen bei diesem Verständnisteil (Test, ob sie einen vorlegten politischen Text verstanden) wesentlich schlechter ab, als die Gruppe der 18- bis 21-Jährigen Erstwähler. So erreichten die Neuntkläss­ler der Hauptschule gerade einmal die Hälfte der Punkte im Verständnistest, die Berufsschüler hingegen immerhin fast zwei Drit­tel. Dieser altersbedingte Unterschied zeigte sich ähnlich deutlich beim Vergleich von Gymnasiasten und Studienanfängern.“

4) Wahlberechtigung als ungeeignete politische Bildungsmaßnahme

Das häufigste Argument für eine Senkung des Wahlalters ist die Behauptung, man könne dadurch das Interesse von Jugendlichen an Politik wecken. Grundsätzlich ist dagegen einzuwenden, dass das Wahl­recht zu grundle­gend für die freiheitliche Demokratie ist, um es zum pädagogischen Hilfsmittel zu de­gradieren. Es ist auch we­nig einleuchtend, durch unterschiedliches Wahlalter unterschiedlichen Wahlen eine unterschiedliche Wertigkeit zuzusprechen – so als seien Kommunalwahlen weniger be­deutend und deshalb am ehesten als Experimentiert­feld geeignet.

Vor allem aber zeigen empirische Untersuchungen, dass die Einführung des Wahlrechts ab 16 nicht zu einem höheren politischen Interesse dieser Altersgruppe geführt hat. Dies zeigt sich auch an der deut­lich unterdurch­schnittlichen Wahlbeteiligung der 16/17-Jährigen, wo dies gemessen werden konnte. Vor allem ist eine Zunah­me der Wahlbeteiligung von Jugendlichen auch dort nicht nachzuweisen, wo das herabgesetzte Wahlalter schon länger gilt.

Bei der Bremer Kommunalwahlen (Beirätewahlen) 2007, bei denen in der Hansestadt erst­mals das kommunale Wahlrecht ab 16 Jahren galt, lag die „Wahlbeteiligung der Jugendli­chen“ (ohne genau­ere Spezifierung) bei 44,3 Prozent (insgesamt bei 56,6 Prozent). Es lässt sich nicht feststellen, dass diese kommunale Wahlberechti­gung ab 16 zu einem hö­heren politischen Interesse geführt hat, als 2011 in Bremen erstmals bei Landtagswah­len schon mit 16 Jahre gewählt werden durfte.

Um das Wahlgeheimnis zu wahren, wurde bei der Landtagswahl 2011 in Bremen keine Wahlstatistik für 16/17-Jährige erstellt. Für die Wahlbeteiligung wurde die Gruppe der 16-21-Jährigen analysiert, für die Stimmvertei­lung auf die Parteien die Gruppen der 16-25-Jährigen. Deshalb konnte das Statische Lan­desamt in Bremen le­diglich feststellen, dass die erstmals an einer (Bür­gerschaftswahl teilnehmen­den 16- bis unter 21-Jährigen mit 48,6 Prozent ihre Stimme an der Urne (ohne Briefwahl) abgaben. Damit lag die Beteiligungsquote der Erst­wähler nur geringfügig über der Wahlbeteiligung der Erst­wähler bei der vorangegangenen Bürger­schaftswahl 2007 (47,9 Prozent), bei der noch das Wahlrecht ab 18 gegolten hat. Welchen Anteil daran die 16/17-Jährigen hatten ist nicht feststellbar. Insgesamt lag die Wahlbetei­ligung der Erstwähler deutlich unter der allgemeinen Wahlbeteiligung, die in Bre­men ge­ringfügig auf 56,7 Prozent zurückgegangen (2007: 57,5 Prozent).

In Sachsen-Anhalt wurden bei den Kommunalwahlen 1999 und 2009 am Wahltag ausdrücklich die 16/17-Jähri­gen hinsichtlich der Wahlbeteiligung abgefragt. 1999 lag die Wahlbeteiligung in dieser Gruppe bei 40 Prozent (allgemeine Wahlbeteiligung 49,5 Prozent), im Jahr 2009 bei 29,3 Prozent (all­gemeine Wahlbeteiligung 38 Prozent). Die zehnjährige Erfahrung mit dem Wahlrecht ab 16 in diesem Bundesland zeigen keinen Anstieg po­litischen Interesse in der fraglichen Altersgruppe. Die Landesre­gierung Sachsen-Anhalt stellte deswegen in der Antwort auf eine parlamentarische Anfrage im Sep­tember 2011 fest: „Die praktischen Erfahrungen der Kom­munalwahlen zeigen jedenfalls, dass die Be­teiligung in der Altersgruppe der 16- bis unter 18-Jährigen in den aufgezeigten Jahren unterhalb der durchschnittlichen Wahlbeteiligung lag.“

Als in Schleswig-Holstein bei Kommunalwahlen 1998 erstmals Wähler im Alter ab 16 Jahren zugelas­sen wa­ren, wurde in Neumünster eine Befragung der Erstwählerinnen und Erstwähler durchgeführt. Die allgemeine Wahlbeteiligung lag in Neumünster damals bei 52,76 Prozent. Auch hier lag die Wahl­beteiligung der 16/17-Jährigen mit knapp 40 Prozent deutlich darunter, aber höher als bei den 18-21-Jährigen Erstwählern (31 Pro­zent) war.

Bedeutsam ist vor allem die Tatsache, dass die Wahlstatistiken bei fast allen Wahlen zei­gen, dass die Gruppe der 18-25-Jährigen regelmäßig die niedrigste Wahlbeteiligung aller Altersgruppen auf­weist – und zwar unab­hängig davon, ob sie bei den vorhergehenden Wahlen bereits mit 16 Jahren wählen durften oder nicht. Es gibt deshalb keinerlei Indika­toren dafür, dass das Wahlrecht ab 16 eine unmittel­bare oder (was noch wichtiger wäre) nachhaltige Auswirkung auf politisches Interesse oder die Bereit­schaft zur Teilnahme an Wahlen hätte.

5) Betroffene Jugendliche lehnen
Senkung des Wahlalters mehrheitlich ab

Die meisten minderjährigen Jugendlichen stehen einer Herabsetzung des Wahlalters skep­tisch gegen­über. Sie sagen von sich selbst, dass sie mit der Ver­antwortung für politi­sche Entscheidungen in der Regel überfordert seien und die ernsthafte Auseinandersetzung mit Po­litik in der Regel nicht das ist, was in ihrem Lebensalltag wichtig sei.

So wurden in der 15. Shell-Jugendstudie 2006 insgesamt 2532 Jugendliche im Alter von 12-25 Jahren gefragt: „Wie finden Sie die Idee, die Altersgrenze für die Teilnahme an Bundestagswahlen von 18 Jahren abzusenken, so dass man schon ab 16 Jahren wählen könnte?“ 52 Prozent der Befragten lehn­ten dies ab, 25 Prozent stimm­ten zu und 23 Prozent meinten, es sei ihnen egal.

Anfang 2009 führte die „Grüne Jugend Ostalb“ eine Umfrage zum Wahlrecht ab 16 bei mehr als 550 Aalener Schülern durch. Auf die Frage „Hälst du das Wahlrecht ab 16 für sinnvoll?“ antworteten 58 Prozent mit „nein“ und nur 24 Prozent mit „ja“. 18 Prozent konnten sich nicht entscheiden. Das Fazit der Grünen Jugend lautete: „Ein Großteil der Jugendlichen hält das Wahlrecht ab 16 nicht für sinnvoll. Hier zeigt sich, dass die Jugendli­chen sich noch sehr unsicher fühlen“.

Im Sommer 2010 ergab eine Forsa-Umfrage in Berlin, dass 63 Prozent der befragten Jugendlichen im Alter von 14- 29 Jahren das Wahlrecht ab 16 Jahren für sich ablehnen. Die Ablehnung in der Gesamt­bevölkerung lag bei 77 Prozent.

Auch in Österreich zeigte 2007 kurz vor Einführung der Wahlberechtigung ab 16 eine im Auftrag von Bil­dungs- und Wissenschaftsministerium erstellte Umfrage unter 700 Jugendlichen ein sehr gespalte­nes Bild. Von den 14-17-Jährigen waren nur 47 Prozent für die Senkung des Wahlalters, 46 Prozent dagegen. Bei den 18-24 -Jährigen überwog mit 63 Prozent die Ablehnung.

6) Weitere Aspekte

Parteien sollten der Versuchung widerstehen, die Herabsetzung des Wahlalters unter dem Gesichts­punkt eines eigenen Vorteils durch Stimmengewinn zu bewerten. Bei einer solchen oberflächlichen Betrachtung sind Ent­täuschungen durch das tatsächliche Abstimmungsverhalten der Jugendlichen nicht ausgeschlossen. So wählten in Österreich 44 Prozent der Erstwähler die rechtspopulistische FPÖ und nicht die Sozialdemokraten, die das neue Wahlrecht ab 16 erstritten hatten. Die Frage des Wahlrechtes ist eine grundsätzliche und keine parteitak­tische Frage.

Auch das häufig benutzte Argument, man müsse Jugendlichen durch die Absenkung des Wahlalters die Vertre­tung ihrer eigenen Interessen ermöglichen, ist nicht schlüssig. Die eigenständige Vertretung ihrer Interessen wäre nur dann möglich, wenn minderjährige Jugendliche nicht nur wählen dürfen, sondern auch wählbar wä­ren. Von niemanden wird aber die Forderung nach Senkung des aktiven Wahlalters mit dem Vorschlag der Sen­kung des passiven Wahlalters verbunden. Die einseitige Absen­kung des aktiven Wahlalters würde aber bedeu­ten, dass minderjährige Jugendliche nicht Gleichaltri­ge, sondern nur Ältere wählen dürfen.

Eine Senkung des Alters der passive Wahlberechtigung wäre übrigens ohne Veränderung der Volljäh­rigkeit nicht möglich: Bis zum Erreichen der Volljährigkeit schränken die Vorschriften des Jugend­schutzes und die Rechte der Erziehungsberechtigten die grundgesetzlich garantierte Freiheit des Man­dats unzulässig ein.

FAZIT

Insgesamt gibt es weder plausible Gründe für die Abkoppelung der Wahlberechtigung von der Volljäh­rigkeit noch Hinweise darauf, dass die Herabsetzung des Wahlalters als poli­tische Bil­dungsmaßnahme zu höherem Politikinteresse bei minderjährigen Jugendlichen füh­ren würde. Nicht zuletzt lehnen auch die betroffenen Jugendlichen einen solchen Schritt mehr­heitlich ab.