Wer die Debatte um Bürgerbeteiligung eindimensional auf plebiszitäre Elemente verengt, ignoriert die geringe Akzeptanz solcher Verfahren in der Bürgerschaft. Sowohl die insgesamt niedrige Zahl der aus der Bürgerschaft initiierten Bürgerbegehren und deren geringe Unterstützung in der Bevöl­kerung als auch die niedrige Beteiligung an Bürgerentscheiden zeigen die offenkundige Distanz der Bürger gegenüber solchen „direkt“demokratische Instrumenten.

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Stephan Eisel

Bürgerentscheide ohne Bürgerresonanz

Zur geringen Akzeptanz direktdemokratischer Verfahren in den Kommunen

Die freiheitliche Demokratie kennt über das Wahlrecht hinaus viele Formen der Bürgerbeteiligung. Sie reichen von der gesetzlich vorgeschriebenen Bürgerbeteiligung im Planungsrecht über die Mög­lichkeiten zum Engagement in Verbänden, Parteien und Bürgerinitiativen bis hin zur Teilnahme am öffentlichen Diskurs bei Bürgerversammlungen, mit Petitionen, Leserbriefen und Unterschriften­sammlungen oder der Wahrnahme des Demonstrationsrechts.

Trotz dieser Vielfalt der Mitwirkungsmöglichkeiten verengt sich die öffentliche Debatte über Bür­gerbeteiligung oft eindimensional auf die Forderung nach häufigeren Plebisziten. Dabei suggeriert die Rede von einer „direkten Demokratie“ nicht nur eine vermeintlich höhere Legitimität der plebis­zitären gegenüber der repräsentativen Demokratie, sondern sie ignoriert einfach die tatsächlich geringe Ak­zeptanz „direktdemokratischer“ Verfahren bei den Bürgern.

2011 ergab eine Umfrage der Bertelsmann-Stiftung1 dass 94 Prozent der Bundesbürger in Wahlen die beste Form der politischen Beteiligung sehen. Volksentscheide oder Abstimmungen über Infra­strukturprojekte kommen auf nur 78 bzw. 68 Prozent Zustimmung. 39 Prozent der Bundesbürger wollen sich über Wahlen hinaus ausdrücklich nicht am politischen Prozess beteiligen. Sie nehmen ihr Recht der Delegation ihrer Mitwirkungsrechte auf von ihnen gewählte Vertreter wahr. Dies wird vom Grundgesetz ebenso garantiert wie das Engagement der Bürger und ihre Teil­habe am politi­schen Entscheidungsprozess weit über die Teilnahme an Wahlen hinaus.

Dass Bürger mit ihrer Meinung und ihrem Sachverstand die Vorschläge staatlicher Insti­tutionen und Entscheidungen demokratischer Gremien auf den Prüfstand stellen, ist ein demokratisches Grund­recht. Aber im Verständnis des Grundgesetzes leitet sich daraus aber kein Politikzwang ab. Dass die meisten Bürger ihr Recht auf politische Entscheidungsdelegation nicht gegen ein System ständiger Politikbefassung eintauschen wollen, zeigt auch die auffallend geringe Nutzung direktdemokrati­scher Verfahren, die seit einigen Jahren flächendeckend angeboten werden.

So sind in allen Bundesländern plebiszitäre Entscheidungen nicht nur auf Landesebene, son­dern auch in Kommunen möglich. Die Rele­vanz und Akzeptanz solcher direktdemokratischer Instrumen­te vor Ort lässt sich dabei insbesondere durch drei Fragestellungen überprüfen:2

  1. Wie häufig wurden direktdemokratische Angebote wie Bürgerbegehren bisher tat­sächlich genutzt und aus der Bevölkerung initiiert? 
  1. Wie oft erreichten solche direktdemokratischen Initiativen wenigstens das Minimum an Unterstützung, das zum Bürgerentscheid führte und damit allen wahlberechtigten Bürgern die Möglichkeit der Teilnahme an Abstimmungen eröffnete ? 
  1. Wie intensiv wurde die Möglichkeit zur Teilnahme an plebiszitären Abstimmungen tatsächlich genutzt, d. h. wie hoch lag jeweils die Wahlbeteiligung?

Die Grundlagen: Begehren und Entscheid

Im Wesentlichen geht es bei den sog. „direktdemokratischen“ Angeboten um zwei Verfahren:

  • Das Bürger- bzw. Volksbegehren zwingt die zuständigen Parlamente durch eine bestimmte Zahl von Unterschriften dazu, sich mit bestimmten Themen zu befassen.
  • Der erfolgreiche Bürger- bzw. Volksentscheid als Urnenabstimmung (mit Briefwahl) ersetzt im Falle der parlamentarischen Ablehnung des Anliegens eines Volks- oder Bürgerbegehrens den ablehnenden Parlamentsbeschluss. 

Ein Entscheid erübrigt sich also immer dann, wenn sich das zuständige Parlament das Anliegen ei­nes Begehrens zu Eigen macht. Andererseits haben auch Parlamente die Möglichkeit, eine Frage durch eigenen Beschluss den Bürgern zur Abstimmung vorzulegen. Auf kommunaler Ebene spricht man dann vom „Ratsbürgerentscheid“.

Für Kommunen wurden direktdemokratische Verfahren in den 16 Bundesländern zu unterschiedli­chen Zeitpunkten eingeführt. Auf die längste Tradition kommunaler Plebiszite blickt Baden-Würt­temberg zurück, wo es dieses Instrument seit 1956 gibt. In den 55 Jahren seit ihrer Einführung fan­den dort allerdings nur 302 Bürgerentscheide statt, davon 180 als „Ratsbürgerentscheide“ nicht aus der Bürgerschaft, sondern von kommunalen Gremien initiiert.

Ab Mitte der 90er Jahre ermöglichen auch die anderen Bundesländer (zuletzt seit 2005 Berlin) kom­munale Bürgerbehren und Bürgerentscheide. Eine besondere Bedeutung kommt dabei Bayern zu, wo am 1. Oktober 1995 in einem Volksentscheid eine Mehrheit von 57,8 Prozent der Abstimmen­den (bei der Wahlbeteiligung von 36,9 Prozent) die Einführung von Bürgerbegehren und –entschei­den auf kommunaler Ebene beschlossen hat. Der Volksentscheid war durch ein entsprechendes Volksbegehren erzwungen worden, das der Landtag abgelehnt hatte.3 Da es in Bayern eine beson­ders hohe Zahl selbstständiger (kleiner) Gemeinden gibt, entfallen in Deutschland seitdem etwa 40 Prozent aller kommunalen direktdemokratischen Verfahren auf dieses Bundesland.

Die erforderlichen Quoren für Bürgerbegehren und –entscheide unterscheiden sich zwar je nach Bundesland, bewegen sich aber in einer ähnlichen Bandbreite. Ein erfolgreiches Bürgerbegehren muss von 3 – 10 Prozent der stimmberechtigten Bürger unterstützt werden. Bürgerentschei­de sind in den meisten Bundesländern erfolgreich, wenn die Mehrheit der abgegebenen Stim­men, mindes­tens aber 25 Prozent der Wahlberechtigten zustimmen. In Bayern, Berlin und Thüringen liegt dieser Hürde je nach Gemeindegröße teilweise bei nur zehn Prozent. Generell gilt: Je größer die Ge­meinde desto geringer die erforderliche prozentuale Unterstützung für Bürgerbegehren und -ent­scheid.

Gemeinde-Index: Bürgerentscheide in nur wenigen und kleineren Gemeinden

In der Bundesrepublik Deutschland gibt es 13.158 selbstständige Gemeinden, in denen von 1956 – 2011 aus der Bürgerschaft 5.027 Bürgerbegehren initiiert wurden.4 Zehn Prozent davon wurden letztlich aber noch nicht einmal offiziell eingereicht bzw. zurückgezogen. 27 Prozent der Bürgerbe­gehren scheiterten, weil sie nicht die notwendige Zahl der Unterschriften erreichten und 12 Prozent haben sich durch Ratsbeschlüsse erledigt.

In den 55 Jahren von 1956 – 2011 führten also nur etwa 2000 Bürgerbegehren zu Bürgerentschei­den. Das sind in über 13.000 Gemeinden durchschnittlich nur 36 aus der Bürgerschaft initiier­te kommunale Plebiszite jährlich. Dazu kamen 810 Ratsbürgerentscheide, die von kommunalen Gremien eingeleitet worden sind.

Noch aufschlussreicher sind die Durchschnittswerte für die einzelnen Bundesländer, weil sie auch die in den Bundesländern sehr unterschiedliche Zahl der selbstständigen Gemeinden einbeziehen, in denen ein Bürgerentscheid möglich ist. So gibt es in Bayern über 2000 selbstständige Gebietskör­perschaften mit im Durchschnitt 4.639 Wahlberechtigten, in Nordrhein-Westfalen aber nur 426 Ge­meinden mit durchschnittlich 33.220 Wahlberechtigten. Schon daraus ergibt sich, dass in Bayern prinzipiell deutlich mehr Bürgerentscheide stattfinden können als in Nordrhein-Westfalen.

Der Gemeinde-Index für Bürgerentscheide5 berücksichtigt diese Faktoren und ermittelt einen zwischen den Bundesländern vergleichbaren Wert. Er sagt aus, in wie vielen Gemeinden im jährli­chen statischen Mittel aus der Bürgerschaft initiierte Bürgerentscheide stattgefunden haben:

Aus der Bürgerschaft initiierte Bürgerentscheide pro Gemeinde im jährlichen Durchschnitt

Bundesland(Bürgerentscheid einge­führt seit) Durchschnittswert der jähr­lich aus der Bürger­schaft initiierten Bürgerentschei­de pro Gemein­de Zahl der selbst­ständigen Ge­meinden6 aus der Bürgerschaft initiierte Bürgerentscheide (Bürgerent­scheide durch Bürgerbegehren)
Berlin(2005) 0,208 12 15
Hamburg(1998) 0,164 7 15
Bayern(1995) 0,039 2057 1315
Bremen(1994) 0,029 2 1
NRW(1994) 0,023 426 170
Hessen(1993) 0,016 426 126
Brandenburg(1993) 0,013 450 148
Sachsen(1990) 0,012 547 142
Schleswig-Holstein(1990) 0,007 1.135 187
Sachsen-Anhalt(1990) 0,006 1.215 177
Niedersachsen(1996) 0,004 1.202 76
Baden-Württemberg(1956) 0,004 1.146 302
Mecklenburg-Vorpommern(1993) 0,002 976 42
Rheinland-Pfalz(1994) 0,001 2.493 56
Thüringen(1993) 0,001 1.006 34
Saarland(1997) 0 58 0

Im bundesdeutschen Durchschnitt ergeben sich daraus 0,033 jährlich aus der Bürgerschaft initiierte Bürgerentscheide pro Gemeinde oder anders ausgedrückt: Durchschnittlich kommt es in einer selbstständigen deutschen Gemeinde nur ca. alle 30 Jahre zu einem aus der Bürgerschaft initii­erten Bürgerentscheid. Dabei spielt die Gemeindegröße eine entscheidende Rolle: Die Hälfte aller direktdemokratischen Verfahren fand in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern statt, nur zwölf Prozent in Städten mit mehr als 200.000 Einwohnern.

Wähler-Index: Bürgerentscheide erreichen nur wenige Wähler

Zu einem ähnlichen Befund kommt man, wenn man die Zahl der jährlich bei kommunalen Bürge­rentscheiden zur Teilnahme aufgerufenen Wahlberechtigten im Verhältnis zur Gesamtzahl wahlbe­rechtigter Bürger im jeweiligen Bundesland betrachtet. Dieser Wähler-Index für Bürgerentschei­de7 zeigt, dass nur ein verschwindend geringer Anteil der Wahlberechtigten bisher aus der Bürger­schaft zur Teilnahme an Bürgerentscheiden eingeladen wurde. In der Regel erreichen Bürgerent­scheide die Wähler ebenso wenig wie Bürgerbegehren die Bürger mobilisieren. Dieser Wert er­höht sich auch nicht wesentlich, wenn man die von kommunalen Gremien initiierten Ratsbürger­scheide einbezieht.

Zu Bürgerentscheiden aufgerufene Wahlberechtigte im jährlichen Durchschnitt

Bundesland(Bürgerentscheid einge­führt seit) Im jährlichen Durch­schnitt zur Teilnahme an aus der Bürgerschaft durch Bürger­begehren initiierte Bürge­rentscheiden auf­gerufene Bürger (incl. Ratsbürgerschei­de) Zahl der selbstständigen Ge­meinden8(Wahlberechtigte bei Kommu­nalwahlen insgesamt9)/ statisti­sche Durchschnittszahl der Wahlberechtigten pro Gemein­de) Bürgerentscheide ins­gesamt(aus der Bürger-schaft initiiert / Ratsbürgerents­cheide)
Berlin(2005) 20,83 % (22,22 %) 12(2.654.069 / 221.172) 16(15/1)
Hamburg(1998) 16,48 % (17,58 %) 7(1.319.819 / 188.545) 16(15 / 1)
Bayern(1995) 3,99 % ( 4,92 %) 2.057(9.647.303 / 4.689) 16201315 / 305
Bremen(1994) 2,94 % ( 2,94 %) 2(408.435 / 204.217) 1(1 / 0)
NRW(1994) 2,34 % ( 2,52 %) 426(14.152.085 / 33.220) 183(170 / 13)
Brandenburg(1993) 1,82 % ( 3,07 %) 450(2.148.229 / 4.773) 249(148 / 101)
Hessen(1993) 1,64 % ( 1,64 %) 426(4.594.245 / 10.784) 126(126 / 0)
Sachsen(1990) 1,23 % ( 1,69 %) 547(3.525.711 / 6.445) 195(142 /53)
Schleswig-Holstein(1990) 0,78% ( 0,90 %) 1.135(2.323.920 / 2.047) 216(187 / 29)
Sachsen-Anhalt(1990) 0,69 % ( 1,07 %) 1215(2.117.426 / 1.742) 275(177 / 98)
Baden-Württemberg(1956) 0,47 % ( 0,76 %) 1.146(7.929.946 / 6.919) 482(302 / 180)
Niedersachsen(1996) 0,42% ( 0,43 %) 1202(6.400.673 / 5.325) 78(76 / 2)
Mecklenburg-Vorpommern(1993) 0,23 % ( 0,39 %) 976(1.147.521 / 1.175) 69(42 /27)
Thüringen(1993) 0,18 % ( 0,18 %) 1006(1.915.824 / 1.904) 34(34/0)
Rheinland-Pfalz(1994) 0,13 % ( 0,13 %) 2493(3.167.364 / 1270) 56(56 / 0)
Saarland(1997) 0 58(834.434 / 14.386) 0

Bundesweit sind durch Initiativen aus der Bürgerschaft (Bürgerbegehren) im jährlichen Durch­schnitt nur 3,38 % der Kommunalwahlberechtigten zur Teilnahme an Bürgerentscheiden aufgeru­fen. Selbst unter Einbe­zug von Ratsbürgerentscheiden liegt der Wert nur geringfügig höher (3,8 %). Ohne die Stadtstaa­ten verschaffen Bürgerinitiativen pro Jahr nur einem Prozent der kommu­nalen Wahlberech­tigten die Möglichkeit an einem Bürgerentscheid teilzunehmen (incl. Rats­bürgerentscheide: 1,4%).

Folgenlose Quorenabsenkung: Fallbeispiel Nordrhein-Westfalen

Für die sehr geringe Nutzung der angebotenen direktdemokratischen Möglichkeiten durch die Bürger machen die Protagonisten solcher plebiszitären Elemente regelmäßig die vermeintlich zu hohen Quoren für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide verantwortlich. Man begann deshalb damit, diese Quoren zu senken, um dadurch eine höhere Zahl direktdemokratischer Abstimmungen zu erreichen. Das gilt beson­ders für Nordrhein-Westfalen.

In den siebzehn Jahren von 1994 bis Ende 2011 kam es in den 426 eigenständigen kommunalen nordrhein-westfälischen Gebietskörperschaften (396 selbstständigen Städten und Gemeinden und 30 Landkreise) nur zu 615 von Bürgern initiierten direktdemokratischen Verfahren (Bürgerbegeh­ren), die zu 153 Bür­gerentscheiden führten. In 13 Fällen kam es zu Ratsbürgerentscheiden.

Damit verzeichnet das bevölkerungsreichste Bundesland seit der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid durchschnittlich 37 kommunale direktdemokratischen Verfahren pro Jahr. Sta­tistisch wur­den in nur acht Prozent der möglichen nordrhein-westfälischen Städte, Gemeinden und Landkreise überhaupt Bürgerbegehren eingeleitet, die Erfolgsquote der zumindest erfolgreichen Sammlung der notwendigen Unterschriftenzahl liegt bei weniger als der Hälfte.

In der Annahme, dass das sehr geringe Interesse der Bürger an solchen Verfahren an zu strengen Re­geln liege, senkte der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die erforderlichen Zustimmungsquoren für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid gleich zweimal. 1994 verlangte das Gesetz für einen er­folgreichen Bürgerentscheid noch die Zustimmung von 25 Prozent der stimmberechtigten Bürger. Im Jahr 2000 wurde diese Quote auf 20 Prozent und ab 2012 für Städte über 100.000 Einwohner auf 10 Pro­zent und Städte über 50.000 Einwohner auf 15 Prozent gesenkt.10 Zugleich wurden auch die for­malen Voraussetzungen für die Einleitung eines Bürgerbegehrens weiter geöffnet.

Als Motiv für diese Quorenabsenkung am 8. Dezember 2011 durch die damalige Landtagsmehrheit aus SPD, Grünen und Linke wurde von den Befürwortern ausdrücklich angeführt, man wolle Bür­gerentscheiden leichter zum Erfolg verhelfen.11 2012 galten die neuen Regelungen erstmals.

Ein Bürgerbegehren, das nach der nordrhein-westfälische Gemeindeordnung von jedem in der je­weiligen Kommune stimmberechtigten Bürger in Gang gesetzt werden kann, verpflichtet nach den neuen Bestimmungen die kommunale Verwaltung „schriftlich eine Einschätzung der mit der Durch­führung der verlangten Maßnahme verbunden Kosten“ zu erstellen.12 Diesen Verwaltungsaufwand kann also jeder verursachen, der sich formal auf das Verfahren „Bürgerbegehren“ beruft und zwar gänzlich unabhängig von Erfolgsaussichten und Seriosität. Die Kostenschätzung der Verwaltung muss der folgenden Unterschriftensammlung beigefügt werden.

Fristen gelten bei Bürgerbegehren für das Erreichen der not­wendigen Unterschriftenzahl nur, wenn sie sich gegen bereits gefasste Ratsbeschlüsse richten (sechs Wochen). Bürgerbegehren können in Nordrhein-Westfalen also eingereicht werden ohne zumindest ein Mindestmaß an Unterstützung aus der Bürgerschaft zu haben und mit offenem Ende der Frage ausweichen, ob sie überhaupt die Chan­ce haben, die notwendige Unterstützung für einen Erfolg zu finden.

Erfolgreich ist die Unterschriftensammlung für ein Bürgerbegehren in Nordrhein-Westfalen bereits, wenn sie von einem relativ geringen Prozentsatz der Stimmberechtigten in der jeweiligen Kommune unterstützt wird.13 Es gilt eine Staffelung von 3 Prozent der Stimmberechtigten bei Städ­ten oder Landkreisen über 500.000 Einwohner bis zu 10 Prozent der Stimmberechtigten in Gemein­den bis zu 10.000 Einwohnern. Im westfälischen Städtchen Neuenkirchen (13.000 Einwohner) kön­nen also schon 990 stimmbe­rechtigte Bürger durch ein Bürgerbegehren erzwingen, dass sich der Stadtrat mit einem bestimmten Thema befasst, in Bonn (320.00 Einwohner) sind es 9.665 Bürger und in Köln (1.017.000 Einwohner) 23.000 Bürger. Der­art niedrige Quoren gelten ansonsten nur in Berlin, Hamburg und Hessen.

Entspricht der Rat einem Bürgerbegehren nicht, muss innerhalb von drei Monaten ein Bürgerent­scheid als Befragung aller kommunalwahlberechtigten Bürger angesetzt werden. Der Rat selbst kann nur mit zwei Dritteln seiner gesetzlichen Mitglieder einen Ratsbürgerentscheid herbeiführen.

Auch für Bürgerentscheide hat Nordrhein-Westfalen Ende 2011 das notwendige Zustimmungs­quorum auf ein besonders niedriges Niveau abgesenkt, das vergleichbar nur in Bayern, Berlin und Thüringen gilt. Seitdem sind Bürgerentscheide bei einer Mehrheit der abgegebenen Stimmen in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern schon bei einer Zustimmung von 10 Prozent der Stimm­berechtigten erfolgreich. Bei Städten zwischen 50.000 und 100.000 Einwohnern reicht eine Zu­stimmung von 15 Prozent. Nur in Gemeinden mit weniger als 50.000 Einwohnern blieb die Hürde bei 20 Prozent der Stimmberechtigten bestehen.14

Diese Absenkung der Quoren hat allerdings nicht dazu geführt, dass Bürger in der Folge häufiger von direktdemokratischen Instrumenten Gebrauch gemacht hätten: Ihre Nutzung ging 2012 sogar zurück.15 Das gilt selbst unter Einbezug der nicht aus der Bürgerschaft initiierten Ratsbürgerent­scheide:

Status 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Bürgerbegehren angekündigt, aber nicht eingereicht 16 3 5 12 11 11 15
Bürgerbegehren mangels Unterstützung nicht erfolgreich 22 18 16 10 25 19 816
Kompromiss vor Bürgerentscheid 10 2 5 5 5 1 2
Bürgerentscheid erfolglos 14 16 12 3 8 6 4
Bürgerentscheid erfolgreich 4 4 3 5 5 2 6
Tatsächlich durchgeführte Bürgerbegehren bzw. –entscheide (incl. Ratsbür­gerscheide) 50 40 36 23 43 28 20

Auffällig niedrige Wahlbeteiligung bei Bürgerentscheiden

So wie die Absenkung der erforderlichen Zustimmungsquoren nicht zu einer häufigeren Nutzung direktdemokratischer Verfahren geführt hat, so bleibt auch die Beteiligung der Bürger an den we­nigen aus der Bürgerschaft initiierten Bürgerentscheiden sehr niedrig. Dabei ist es auffällig wie sel­ten in der öffentlichen Berichterstattung die Wahlbeteiligung bei Bürgerentscheiden erwähnt wird, während sie bei allgemeinen Wahlen ständiges Thema ist. Gelegentlich fehlt die Information über die Wahlbeteiligung bei Bürgerentscheiden sogar in offiziellen kommunalen Presseerklärungen über das Ergebnis.

In zehn der zwölf nord­rhein-westfälischen Bürgerentscheide seit Anfang 2012 blieb die Beteili­gung signifikant hinter den Wahl­beteiligungen der letzten Kommunalwahlen zurück, in sechs Fällen sogar um über 20 Prozent. Eine Ausnahme machten nur die beiden kleinen Gemeinden Legden (5.400 Einwohner) und Sassenburg (10.000 Einwohner).

Datum Ort / Stimm­berechtigte Thema Beteiligung Bürgerentscheid Beteiligung Kommunalwahl Differenz
25.03.2012 Ratsbür­ger-entscheid Gladbeck (58.201) Finanzierung von neuem Straßentunnel(gescheitert) 39,9 52,3 – 12,4
22.04.2012 Mühlheim134.866 Erhalt Hauptschule(erfolgreich) 20,5 59,8 – 39,3
13.05.2012 Ratsbür­ger-entscheid Legden5.494 Pro Gewerbegebiet(erfolgreich) 64,6 61,4 + 3,2
19.06.2012 Bedburg-Hau10.555 Erhalt Hallenbad(erfolgreich) 33,8 59,5 – 25,7
16.09.2012 Ostbevern8.356 Erhalt Schulstandort(erfolgreich) 38,0 70,7 – 32,7
16.09.2012 Münster237.727 Umbenennung Schloss­platz in Hindenburgplatz(gescheitert) 40,3 58,2 – 17,9
23.09.2012 Ratsbür­ger-entscheid Greven28.748 Neugestaltung Nie­derort(gescheitert) 24,0 46,7 – 22,7
28.10.2012 Castrop-Rauxel 61.964 Erhalt Realschule(erfolgreich) 23,9 49,7 – 25,8
18.11.2012 Sassenburg10.224 Gegen Einkaus­zentrum(gescheitert) 54,1 54,8 – 0,9
25.11.2012 Dormagen50.740 Erhalt Römerther­me (erfolgreich) 24,4 53,6 – 19,2
6.-12.1.2013 Meerbusch
44.741
Erhalt einer Grundschule (ge­scheitert) 12,9 % 57,6 % – 44,7 %
3.2.2013 Essen (Stadt­bezirk II)45.252 Gegen Straßenumbennung(erfolgreich) 30,0 % 56,8 % – 26,8 %

Die durchschnittliche Wahlbeteiligung lag bei den nordrhein-westfälischen Bürgerentscheiden seit Anfang 2012 bei 33,8 Prozent. In den entsprechenden Gemeinden hatte die Wahlbeteiligung bei der jeweils letzten Kommunalwahl bei durchschnittlich 56,7 Prozent gelegen.

Das entspricht übrigens der bundesweiten Statistik bis Ende 2011, aus der sich zwei klare Trends le­sen lassen.17 Erstens ist die Beteiligung an Bürgerentscheiden geringer je größer die Gemeinde ist. Zweitens lag die Beteiligung an den von kommunalen Gremien initiierten Ratsbürgerentscheiden durchgängig signifikant um 5-10 Prozent höher als bei den Bürgerentscheiden, die durch aus der Bürgerschaft initiierte Bürgerbegehren zustande kamen.

Die Bilanz: Geringe Bürgeraktivität für „direkte“ Demokratie

Insgesamt zeigt die Bilanz direktdemokratischer Initiativen auf kommunaler Ebene eine große Zu­rückhaltung der Bürger gegenüber diesem Entscheidungsverfahren. Entscheidend sind vor allem zwei Befunde:

  • Seit der Einführung kommunaler Bürgerentscheide kam es in den über 13.000 deut­schen Gemeinden im Durchschnitt jährlich nur zu 36 aus der Bürgerschaft initiier­ten Bürgerentscheiden, d.h. statistisch erhält in einer selbstständigen deutschen Gemeinde eine Bürgerinitiative nur ca. alle 30 Jahre genügend Unterstützung, um einen Bürgerentscheid zu erreichen. Trotz zweimal gesenkter Zustimmungsquoren z. B. in Nord­rhein-Westfalen hat sich diese geringe Zahl nicht geändert. 
  • In den Flächenländern erhält jährlich durchschnittlich nur ein Prozent der kommunalen Wahlberech­tigten die Möglichkeit an einem Bürgerentscheid teilzunehmen. Davon macht aber nur etwa ein Drittel Gebrauch. Die Beteiligung an Bürgerentscheiden liegt durchschnittlich um ca. 25 Prozent unter der Beteiligung an Kommunalwahlen in der jeweiligen Kommune. 

Dabei darf auch nicht übersehen werden, dass niedrige Quoren für Bürgerbegehren und – entschei­de ebenso wie die geringe Beteiligung daran die ernste Gefahr mit sich bringen, dass solche Verfah­ren nicht den Wil­len einer demokratischen Mehrheit, sondern den einer gut organisierten Minder­heit widerspiegeln.

Wer die Debatte um Bürgerbeteiligung eindimensional auf plebiszitäre Elemente verengt, ignoriert die geringe Akzeptanz solcher Verfahren in der Bürgerschaft. Sowohl die insgesamt niedrige Zahl der aus der Bürgerschaft initiierten Bürgerbegehren und deren geringe Unterstützung in der Bevöl­kerung als auch die niedrige Beteiligung an Bürgerentscheiden zeigen die offenkundige Distanz der Bürger gegenüber solchen „direkt“demokratische Instrumenten.

2 Eine solche empirische Analyse entbindet mit ihrem quantitativen Ansatz nicht von der Notwendigkeit einer qualitati­ven Bewertung plebiszitärer Entscheidungsverfahren, die an anderer Stelle zu leisten ist.

3 Vgl. Otmar Jung, Volksabstimmungen, in: Historisches Lexikon Bayerns (http://www.historisches-lexikon-bayerns.de/artikel/artikel_44637 10.08.2012)

4 Vgl. Bürgerbegehrensbericht 2012 hrsg. von Mehr Demokratie e.V. in Kooperation mit der Forschungs­stelle „Bürger­beteiligung“ der Bergischen Universität Wuppertal und der Forschungsstelle „Bürgerbeteiligung und di­rekte Demokra­tie“ der Philipps-Universität Marburg, Berlin/Marburg/Wuppertal 2012

5 Der Durchschnittswert errechnet sich uns der Zahl der Bürgerentscheide ./. Anzahl der Jahre seit Einführung des Bür­gerentscheids ./. Zahl der selbstständigen Gemeinden. Der Referenzwert „1“ würde besagen, dass in jeder selbstständi­gen Gemeinde jährlich einmal ein aus der Bürgerschaft initiierter Bürgerentscheid stattgefunden hätte. Die Basisdaten beruhen auf Angaben des Vereins „Mehr Demokratie e.V.“ (http://www.mehr-demokratie.de/5970.html)

6 In Berlin und Hamburg: Bezirke

7 Der Index errechnet sich nach der Formel „Zahl der Kommunalwahlberechtigten insgesamt ./. Zahl der selbstständi­gen Gemein­den = statistische Durchschnittszahl der Wahlberechtigten pro selbstständige Gemeinde x Zahl der Bürge­rentscheide = Zahl der Wahlberechtigten bei Bürgerentscheiden ./. Zahl der Jahre seit Einführung von Bürgerentschei­den bis 2011 = statistischer Jahresdurchschnitt der bei Bürgerentscheiden Wahlberechtigten % Kommunalwahlberech­tigten insgesamt = Prozentsatz der zu Bürgerentscheiden aufgerufen Wahlberechtigten pro Jahr). Der so ermittelte Wert müsste eigentlich noch nach unten korrigiert werden, da Bürgerentscheide häufiger in kleineren Gemeinden statt­finden.

8 In Berlin und Hamburg: Bezirke

9 Nach Angaben der jeweiligen Landeswahlleiter bezogen auf die jeweils letzte Kommunalwahl vor 2011. In einigen Bundesländern gilt das kommunale Wahlrecht bereits ab 16 Jahren.

10 Die entsprechenden Gesetzestexte finden sich hier: http://www.jura.uni-muenster.de/index.cfm?objectId=B07289B7-FDA9-658E-7255047ED2BB1F8B sowie im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen – Nr. 31 vom 20. Dezember 2011, S. 685/686

11 So Landesinnenminister Ralf Jäger in seiner Einbringungsrede am 30. Juni 2011 (Plenarprotokoll nordrhein-westfäli­scher Landtag 15/37) und mehrere Redner in der Abschlussdebatte am 8. Dezember 2011 (Plenarprotokoll 15/48)

12 Vgl. § 26 der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung in der geänderten Fassung vom 13.12.2011

13 Bezugsgröße der gesetzlichen Zustimmungsquoren sind die jeweils bei der Kommunalwahl stimmbe­rechtigten Bür­ger, in Nordrhein-Westfalen also die über 16Jährigen incl. der EU-Ausländer. Verwirrend ist, dass das Gesetz zugleich die Einwohnerzahl und nicht die Zahl der Wahlberechtigten zum Maßstab der Zuordnung von Gemeinden in bestimm­ten Größenklassen macht.

14 In Landkreisen gilt eine äquivalente Regelung (über 500.000 Einwohner 10 Prozent, 200.000 – 500.000 Einwohner 15 Prozent, weniger als 200.000 Einwohner 20 Prozent).

15 Das nordrhein-westfälische Ministerium für Inneres und Kommunales veröffentlicht bemerkenswerter Weise keine eigenen Statistiken über eingeleitete Bürgerbegehren oder Bürgerentscheide, sondern verweist auf seiner Homepage auf den interessensgebundenen privaten Verein „Mehr Demokratie e.V.“ Dieser Lobbyverband für „direkte“ Demokratie lis­tet für 2012 insgesamt 41 angemeldete Bür­gerbehren auf und verzeichnet in seiner Datenbank für 2012 trotz der deut­lich erleichterten Voraussetzungen einen Rückgang dann tatsächlich eingereichter Bürgerbegehren. (2012: 33; 2011: 52; 2010: 72) http://nrw.mehr-demokratie.de/datenbank-buergerbegehren.html). Die „Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie“ der Philipps-Universität Marburg nennt für 2012 die Zahl 35.
http://cgi-host.uni-marburg.de/~mittendv/fsbbdd/begehrensauswahl.php?BLkurz=NRW

16 In acht weiteren Fällen lief die Unterschriftensammlung Ende 2012 noch.

17 Vgl. Bürgerbegehrensbericht 2012 hrsg. von Mehr Demokratie e.V. in Kooperation mit der Forschungsstelle „Bürger­beteiligung“ der Bergischen Universität Wuppertal und der Forschungsstelle „Bürgerbeteiligung und direkte Demokra­tie“ der Philipps-Universität Marburg, Berlin/Marburg/Wuppertal 2012

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