Wenn man die plebiszitären Erfahrungen auf Landesebene seit 1946 zusammenfasst, zeigt sich eine große Distanz der Bürger zu plebiszitären Elementen: Die Beteiligung an Volksentscheiden liegt regelmäßig um fast 30 Prozent unter der Wahlbeteiligung bei Landtagswahlen.

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Stephan Eisel

Volksentscheide ohne Volk
Eine Bilanz plebiszitärer Erfahrungen auf Landesebene 

Seit 2006 ist in allen 16 Bundesländern die Möglichkeit verankert, zu bestimmten Themen landes­weite Volksentscheide durchzuführen. Allerdings sind die Voraussetzungen dafür unterschiedlich. So ist in Bayern und Hessen neben einem Landtagsvotum (Hessen einfache Mehrheit und Bayern 2/3-Mehrheit) Volksent­scheide obligato­risch, wenn die Landesverfassung geändert werden soll. In Berlin gilt dies nur, wenn sich Verfassungs­änderungen auf Regelungen der direkten Demokratie beziehen. In Bremen ist ein Volksentscheid nur zwingend, wenn die Privatisierung bestimmter öffentlicher Unternehmen und Landtag keine 2/3-Mehrheit erreicht oder ein Viertel der Abgeordneten dies verlangen.

Abgesehen davon können in allen Bundesländern Volksentscheide durch Volksbegehren oder durch Landtage herbeigeführt werden. Für Volksbegehren gelten dabei sehr unter­schiedliche Erfolgshürden. Sie führen zu Volksentscheiden, wenn sie je nach Bundesland von 5 bis 20 Prozent der Wahlberechtig­ten durch Unterschrift unterstützt werden. In Brandenburg werden nur 80.000 Unterschriften verlangt (ca. 3,7 Prozent der Wahlberechtigten). Die Fristen für solche Unter­schriftensammlungen reichen von zwei Wochen biszu einem Jahr, in Mecklenburg-Vorpommern wird so­gar keine Frist gesetzt. 

Erreicht ein Volksbegehren das notwendige Unterschriftenquorum, muss ein Volksentscheid durchgeführt werden. Dieser wiederum ist erfolgreich, wenn die Mehrheit der Abstimmenden zustimmt und dies je nach Bundesland 15 bis 33,3 Prozent der Wahlberechtigten sind. In Bayern, Hessen und Sachsen gibt es allerdings kein solches Quorum. Für Verfassungsänderungen verlangen alle Bun­desländer ein höhe­re Zustimmungsquote (zwischen einem Viertel und zwei Dritteln der Abstimmenden meist bei mindestens 50 % Beteiligung der Wahlberechtigten).  In Hessen ist eine Verfassungsänderung nur durch Volksentscheid ohne vorheriges Landtagsvotum nicht möglich. Übrigens führen niedrigere Quorum keineswegs zu einen höheren Anzahl von Volksbegehren oder Volksentscheiden in den jeweiligen Bundeslän­dern. 

Von 1946 bis Ende 2013 haben in der Bundesrepublik Deutschland 48 Volksentscheide auf Landesebe­ne stattgefunden, davon 34 seit der Wiedervereinigung. Drei dieser Volksentscheide waren durch Art. 29 Grundgesetz vorgeschrieben (Länderneugliederung). Zu 23 Volksentscheiden kam es durch den Zwang zum Volksentscheid nach einem Landtagsvotum zur Änderung der Landesverfas­sung in Bayern und Hessen. In nur einem Fall (Baden-Württemberg 2012 zu Stuttgart 21) hat ein Landtag eine nicht verfassungsändernde Frage zum Volksentscheid gebracht. 

Nur 21 von 48 landesweiten Volksentscheiden kamen durch Volksbegehren zustande, davon ver­fehlten acht das notwendige Quorum. Während mit der Ausnahme der Absenkung des passiven Wahlalters in Hessen 1995 und der Fusion Berlin/Brandenburg in Brandenburg 1996 alle durch Landtage initiierten Volksentscheide er­folgreich wa­ren, scheiterte also ein Drittel der durch Volksbegehren initiierte Volksentscheide. Ins­gesamt gab es in 67 Jahren seit dem ersten landesweiten Volksentscheid nur 13 Fälle, in denen aus der Bürger­schaft initiierte Volksbegehren bei einem Volksentscheid ausreichende Unterstützung in der Be­völkerung erhielten.

Noch auffälliger wird die Distanz der Bevölkerung gegenüber plebiszitären Elementen bei einem Blick auf die Wahlbeteiligung bei Volksentscheiden. Ein ungeschöntes Bild erhält man hier, wenn nur die Landtagswahlen bzw. Volksentscheide miteinander verglichen werden, bei denen nicht eine gleichzeiti­ge Bundestagswahl die Beteiligung nach oben trieb. Bei derartigen Landtagswahlen lag die Wahlbetei­ligung zwischen 54,3 und 71,4 Prozent. Dies ergibt seit der Wiedervereinigung einen Durchschnitts­wert von 62,8 Prozent Wahlbeteiligung bei Landtagswahlen. 

Bei alleinstehenden Volksentscheiden lag die Wahlbeteiligung seit 1991  bei durchschnittlich 36,8 Prozent und damit um fast 30 Prozent unter den vergleichbaren Landtagwahlen. In 14 von 18  Fällen beteiligten sich an solchen Plebisziten sogar weniger als 40 Prozent der Wahlberech­tigten, in sechs Fällen sogar weniger als 30 Prozent.

Außergewöhnlich hohe Wahlbeteiligungen wurden lediglich bei der Volksabstimmung über die Länderfusion Berlin/Brandenburg 1996 verzeichnet (Berlin: 57,8 und Brandenburg 62,0 Prozent) sowie mit 46,3 Pro­zent 2011 in der Abstimmung über Stuttgart 21 erreicht. Aber selbst diese überdurchschnittliche Abstimmungsbeteiligung lag immer noch um 18 Pro­zent unter der Beteiligung bei der baden-württembergischen Landtagswahl kurz zuvor  im März 2011 mit 66,3 Pro­zent. Auch die mit 67,8 Prozent überdurch­schnittliche Beteiligung an der Volks­abstimmung in Stuttgart lag unter der Beteiligung von 73,1 Prozent an der Landtagswahl in der Landes­hauptstadt. Über 40 Prozent (43,8) wurde ansonsten bei einem landesweiten Volksentscheid nur noch 1991 in Bay­ern erreicht als es um das „bessere Müllkonzept“ ging. Die bayerische Landtagswahl wenige Monate zuvor verzeichnete eine um mehr als zwanzig Prozent höhere Wahlbeteiligung von 65,9 Prozent. 

Auch die Bilanz direktdemokratischer Initiativen auf kommunaler Ebene zeigt eine große Zurückhalt­ung der Bürger gegenüber diesem Entscheidungsverfahren. So kam es seit der Einführung kom­munaler Bürgerentscheide in den über 13.000 deut­schen Gemeinden im Durchschnitt jährlich nur zu 36 aus der Bürgerschaft initiier­ten Bürgerentscheiden, d.h. statistisch erhält in einer selbstständi­gen deutschen Ge­meinde eine Bürgerinitiative nur ca. alle 30 Jahre genügend Unterstützung, um einen Bürgerentscheid zu erreichen. Auch hier liegt die Wahlbeteiligung durchschnittlich um 25-30 Pro­zent unter der Beteiligung an Kommunalwahlen.

Diese Fakten zur Kenntnis zu nehmen, fällt den Verfechtern plebiszitärer Verfahren schwer. Aber man sollte das Verhalten der Bürger ernst nehmen, wenn man von Bürgerbeteiligung redet.

So ergab 2011 eine Umfrage der Bertelsmann-Stiftung dass 94 Prozent (!) der Bundesbürger in Wahlen die beste Form der politischen Beteiligung sehen. Volksentscheide oder Abstimmungen über Infrastrukturpro­jekte kommen auf nur 78 bzw. 68 Prozent Zustimmung. 39 Prozent der Bundesbürger wollen sich über Wahlen hinaus ausdrücklich nicht am politischen Prozess beteiligen. Sie nehmen ihr Recht der Delega­tion ihrer Mitwirkungsrechte auf von ihnen gewählte Vertreter wahr.

Dass die Bürger sowohl grundsätzlich als auch in ihrem konkreten Stimmverhalten Wahlen so eindeutig den Vorzug vor plebiszitären Elementen geben, ist ein klares Bekenntnis zur repräsentativen Demokratie.

Volksentscheide auf Landesebene seit 1946

Jahr Wahlbeteiligung bei Landtags­wahlen ohne Landtagswahlen, die mit einer Bundestagswahl zusammenfielen Wahlbeteiligung landesweite Volksent­scheide, die nicht mit Kommunal-, Landtags- oder Bundestagswahlen zusammenfielen Differenz
1991 71,2 43,8
  • 27,4
1992 70,5    
1993 69,6    
1994 64,0    
1995 65,1 36,8
  • 28,3
1996 69,0  57,8 / 66,3  
1997 68,7 29,2
  • 39,5
1998 71,4 39,9
  • 31,5
1999 62,6    
2000 58,5    
2001 64.2 25,8
  • 38,4
2002 56,4    
2003 61,8    
2004 58,5 34,0
  • 24,5
2005 63,5 26,4
  • 37,1
2006 54,3    
2007 57,5 39,0
  • 18,5
2008 57,9 36,1
  • 21,8
2009 57,7 29,2
  • 28,5
2010 59,3 37,7 / 39,3
  • 20,8
2011 61.0 27,5
  • 33.5
2012 60,0 46,3
  • 13,7
2013 62,1 29,1
  • 33,0
Durch-schnitt 62,8 34,6
  • 28,2
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